美国银行违规罚款机制的实证研究

美国银行违规罚款机制的实证研究

伏　军　王雅洁1

摘要：罚款是监管机构对银行违规采取的比较常见的行政手段。在确定罚款数额时需要考虑银行违规行为的性质、数额、期限、主观状态及后果等多种因素。由于银行违规案件的复杂性，法律一般赋予监管机构相当大的自由裁量权，然而对决定该自由裁量权的各个因素及其权重比例却往往没有公开、明确的规定。本文选取了2011—2015年间美国监管机构对违规银行处罚的20个实际案例，归纳、提取了监管机构决定罚款数额的12个因素，运用统计学方法进行了相关性分析和因子载荷分析，得出各个因素在美国监管机构罚款数额决定上的影响趋势及权重比例。美国监管机构处罚违规银行的实证分析数据对我国银行监管机构建立科学、有效的银行违规处罚机制具有参考价值。

关键词：银行违规罚款；影响因素；相关性分析；因子分析；回归分析

一、引言

对违规银行处以罚款是监管者比较常见的处罚手段。2015年5月21日，全球知名的五大银行（花旗集团、摩根大通、巴克莱银行、苏格兰皇家银行和瑞士银行）因涉嫌联合操纵外汇市场而被美国监管机构处以56亿美元的巨额罚款2。如何确定罚款的数额，对监管者来说是一个比较棘手的问题。其原因在于，关于违规银行处罚的法律规定一般比较宽泛，给监管机构留下了很大的自由裁量空间。即使在立法技术相对成熟的国家，也无法排除或避免这种空间的存在。此外，对银行违规处罚时需要考虑多种因素，如涉案金额、违规持续时间、主观心态，侵害对象的性质、社会影响等。在各国监管实践中，如何公正、合理地行使自由裁量权并最终确定合理的罚款数额，对银行监管者来说是一个很大的考验，监管者决定的罚款数额受到质疑与挑战的情形也并不少见。因此，建立一套相对清晰、具体的监管操作规范，明晰并稳定各种因

1 伏军，对外经济贸易大学法学院教授、湖南商学院麓山讲座教授；王雅洁，对外经济贸易大学法学院法律硕士研究生。作者感谢匿名审稿人的意见，文责自负。

2 参见/story/001062129。

素的合理权重，可以使社会能够理解、评价监管者处罚决定的合理性，也可以让潜在的违规者对违规成本产生预期，从而形成阻吓效应。

在我国，银行因为违规行为而被处以罚款的案件也时有发生。2007年6月，中国银监会对交通银行北京分行、北京银行2家机构以及招商银行、工商银行、中国银行、兴业银行、中信银行和深圳发展银行等6家银行驻上海分支机构因信贷资金被挪用做出行政处罚；2014年11月，上海银监局查处兴业、浦发等7家银行未依法审查申请人资料真实性、过度授信、异常交易管控不力的违规行为，对其处以240万元人民币的罚款。1但是，目前我国关于银行违规处罚的立法仍然相对粗疏，监管机构行使有关自由裁量权缺乏具体的标准或参照尺度。特别是对处罚时应当考虑的因素以及各因素所占权重方面，缺乏理论与实证的依据。因此，在目前我国更加强调依法治国、依法行政的背景下，对国外银行的罚款机制及实践进行实证研究，探寻其规律并为我国银行监管者提供有价值的国际经验，具有重要的理论和现实意义。

在行政法领域，行政罚款制度一直备受国内外学者关注。陈太清（2011）分析和介绍了美国的罚款制度，阐述了该制度的诸多特征，如罚款数额实行弹性机制、罚款一般由执法主体以民事诉讼的方式提起等。苏苗罕（2012）从美国的罚款预防或救济功能出发，介绍了美国在确定罚款数额时所参考的因素，如兼顾违规所得与违规性质的严重程度，应能对违规主体产生威慑效果等。韩志红和刘妍（2009）通过中国罚款制度差异化原因的对比与分析，认为罚款制度的确立要更新执法观念，从社会本位出发，以达到最好的社会治理效果。

在银行业监管领域，国内已有个别学者对银行违规处罚进行了研究。李泽廷（2014）从违规事由、执法机构等角度对近年来国际银行业执法数额较大的17个案例进行了实证分析，提出国内金融机构应紧密跟踪国际金融执法的最新动态，加大对反洗钱领域的执法力度；丁灿（2015）通过对近年来英、美金融监管相关案例的研究，对银行违规类型、监管执法的特征等进行了初步归纳总结。但这些对违规银行处罚的研究并未涉及银行监管机构决定罚款金额的考虑因素以及这些因素的影响权重问题。目前国内这方面的研究尚属空白，国外也无系统的实证研究。本文首次将统计学回归分析、因子分析方法引入银行处罚金额影响因素的实证研究，选取并考察了2011—2015年，美国联邦储备银行系统（The Federal Reserve System, FED）、货币监理署（Office of Comptroller of Currency, OCC）和联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporate, FDIC）这三家主要银行业监管机构对违规银行具有代表性的一些实际案例，提取出美国监管机构在这些案例中处以罚款的主要考虑因素，并运用统计学分析方法，对不同

1 参见http://fi/focus/8yhbc/；/fortune/2014-11/16/c_127215774.htm。

变量（因素）与罚款数额的正、负相关性及在罚款数额确定上的权重占比进行了计算分析。本文在对银行罚款影响变量设计及实证分析的同时，也对相关结果数据进行了法理学上的解释或印证。

二、美国银行罚款机制的规范基础

（一）罚款的原因类型

美国货币监理署（OCC）官方公开的银行处罚案件显示，美国监管机构对银行处罚的原因主要有以下类型：①欺诈或不公平交易；②违反反洗钱法规；③银行内部管理疏漏；④利率操纵；⑤汇率操纵；⑥向被美国制裁的国家转移资金；⑦未尽相关报告义务；⑧疏于大意造成资金流向不明；⑨违规协助客户避税等，但违规银行并非均会被处以罚款,FED、OCC及FDIC常用的处罚形式包括停止违规行为（Cease and Desist Order）、和解（Composition）、没收（Forfeiture）、罚款（Civil Money Penalty）等1。在这些处罚行为的运用上，监管机构通常会先做出“停止违规行为”的决定，如有违规收益再进行“没收”，再根据案件性质及严重程度处以“罚款”；某些情形下，可能还会要求违规银行对受害者给予补偿性的经济救济。本文的研究仅限于罚款这种处罚形式。

（二）处罚的机构及管辖权

基于美国“双重多头”的银行监管架构，在美国，除FED、OCC及FDIC这些监管机构外，在联邦政府层面还有金融消费者保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）、联邦住房金融管理局（Federal Housing Authority, FHA）、期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission, CFTC）等监管机构以及司法部，有权对违规银行行使管辖权并予以处罚；在州政府层面还有各州负责银行监管的行政主管机构。

美国《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act）第3（q）和第8（b）条款明确赋予了FED、OCC、FDIC三家机构对参保银行及其关联机构的监管权，在银行及其关联方出现违规事件时，这三家机构均可根据各自监管权限直接对其进行处罚，且三家机构的处罚可以并行。因此，一家违规银行有可能受到两个以上处罚机构的联合处罚。除这三家机构外,其他行政机关则无权对违规银行直接进行经济制裁，一般需通过向法院提起民事诉讼来解决。

（三）主要法律规范

在美国，专门针对银行进行处罚的适用法律主要有《联邦存款保险法》（Federal Insurance 1 参见OCC官方网站/EnforcementActions/EnforcementActions_search.aspx。