浅谈土地领域渎职犯罪中的重大损失

浅谈土地领域渎职犯罪中的“重大损失”

土地是最大的国有资产，是不可再生的资源。随着改革开放的推进和经济快速发展，经营性土地的出让和使用可以创造巨额的财富，而其中收取土地出让金和各种税费也是政府十分重要的财政收入之一；但是目前涉土领域渎职犯罪却越来越严重，最为直接的后果就是国家的财政收入大量损失。由于目前我国相关法律制度还不健全，对土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的计算、累计等问题还有争议.因此，加强对土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的研究，对于严肃查处、准确打击土地领域渎职犯罪，维护国家机关的形象和声誉，保障国家法律法规的贯彻实施，实现依法治国方略，具有十分重要的意义。

一、我国关于土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的立法现状

我国有关涉土方面的法律、法规和政策复杂繁多。但是关于土地领域的渎职犯罪的规定还不明确，甚至出现了法律空白。

我国现行刑法第397条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”2003年11月13日最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称“最高法院《纪要》”）。最高法院《纪要》规定：“根据刑法规定，玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪是以致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失为构成要件

的。其中，公共财产的重大损失，通常是指渎职行为已造成的重大经济损失。”立法规定表明，就渎职犯罪的基本状态而言，“重大损失”是其犯罪成立的必备要件。但由于“重大损失”本身具有的变性，而且没有统一的计算标准，所以处罚起来就可硬可软，灵活变通，很难有效的打击犯罪。

根据《刑法》的规定，涉及土地的渎职犯罪有滥用职权罪，玩忽职守罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪、环境监管失职罪等罪名。其中非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪、环境监管失职罪关于损失计算的规定中，都涉及了土地的亩数。而实践中，大量造成土地资源流失、毁损的渎职犯罪往往构成玩忽职守罪或滥用职权罪。但是，由于最高人民检察院于2006年7月26日公布实施的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》（以下简称新《立案标准》）中，玩忽职守和滥用职权犯罪的"重大损失"是以"列举+概括"式的规定作出了界定,但对于经济损失计算的规定依然十分抽象，目前也没有相关司法解释出台，致使在土地渎职犯罪的损失认定上出现较大争议。

二、实践中关于土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的相关问题

近年来，治理整顿土地市场秩序是国家宏观调控的重点，也是人民群众反映最强烈的问题之一，全国各级检察机关查处土地领域渎职犯罪的力度在不断地加大，但在实践中，却遇到了一些问题，除了线索难、取证难、阻力大等老问题外，在立法方面也存在一些困惑。

1、关于“重大损失”中关于经济损失的计算问题。

既然“重大损失”被作为渎职犯罪的结果要件在立法上做出了规定，有关司法解释也明列了相应的重大损失的判断标准。因此，在司法实践中，就存在一个如何科学合理地计算损失的问题，一种观点认为，应按经济损失数额认定，即将土地折算成经济价值；另一种观点认为，土地作为国家严格保护的不可再生资源，应以土地资源量来认定损失，即以土地的种类亩数参照相关司法解释来认定[1]。如：招拍挂出让国有土地使用权的规定是首先确定待拍土地的底价，然后通过竞标人相互竞价来确定最后的成交价。如果不进行招拍挂程序，那么就不能实现通过竞价来提高土地价值的目的。如果逃避招拍挂程序，以评估底价或更低的价格获得土地使用权，那么实际给国家造成的损失该如何计算是一个难题。究竟是通过他的获取土地使用权的价格来定损失，还是将这块地重新拍卖的价格来认定？或者其它的计算方式，目前还没有统一的规定。事实上，渎职犯罪在实践中的处理历来难度较大，阻力重重。理论界必须提供比较统一、确定的计算标准，以防止可能出现的治吏不严的漏洞和过度弹性。因此，“重大损失”中的经济损失如何计算也就成为该结果犯能否立案必须解决的一个

技术性问题。

2、关于“重大损失”的累计问题。

刑法第三百八十三条第二款规定:"对多次贪污未经处理的,按照累计贪污数额处罚。而对于渎职多次未经处理的，该如何计算，却没有法律明文规定。在实践中，对于行为人在一段时间多次实施滥用职权或者玩忽职守的行为,而每次所造成的损失达不到构成犯罪的标准,

不过累计多次的损失则达到甚至超过了构成犯罪的标准.在这种情形下,能否以累计数额定罪量刑呢？如土管所某第—次玩忽职守的行为造成了甲地块在拍卖中使国家损失15万元，,第二次玩忽职守的行为又造成了乙地块在拍卖中使国家损失了15万元。两次总和造成的损失达到了构罪的要求,但每次行为单独所造成的损失不符合《立案标准》所确定的玩忽职守罪的构成所要求的造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上的标准,对此类案件的行为人

某究竟能否按玩忽职守罪定罪处罚？有的学者认为不应该累计[2]，而但是我比较赞同可以累计的观点。

3、关于“重大损失”的立案数额问题。

《立案标准》对玩忽职守罪的立案的物质性损失标准要求造成个人财产直接经济损失15万元以上的，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失超过75万元的，而公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失甚至要30万元以上或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上。这种过高的标准只会带来更多的不公，因为，每个地区的经济发展状况和人口是不一样的。比如在、这种“寸土寸金”的地方，由于渎职造成国家损失30万，可能很容易发生，而对对于一些偏远的、贫穷的小县城来说，这个立案数额就过高了，而这种地方往往是容易产生渎职犯罪的地方，所以不利于打击犯罪。

三、土地领域渎职犯罪中的“重大损失”的立法建议

土地领域渎职犯罪问题的产生和蔓延，不仅造成了国有资产的大量流失，在人民群众中影响极坏，更为严重的是践踏了公平、公正、公开的市场经济原则，破坏了正在建立的社会主义市场经济秩序，如不有效地解决，任其蔓延发展下去，将会使我们的改革遭受巨大损失，付出沉重的代价。

1、进一步明确“重大损失”中经济损失的计算标准。可以在《立案标准》中的滥用职权和玩忽职守中加入造成损失的土地亩数，如造成基本农田10亩以上、基本农田以外的耕地30亩以上、其他土地50亩以上被损坏或植被遭到严重破坏。因为单纯的以经济损失数额认定，即将土地折算成经济价值，如果是偏远山区的土地可能就没有那么值钱了，而造成了大片土地被毁，只因没有达到《立案标准》的经济数额而逍遥法外，将有失公平。所以可以添加造成损失的土地亩数，当发生土地领域的渎职犯罪时，既可以参用经济损失数额认定，也可以参用土地亩数来认定。只要发生其中之一，就可以追究当事人的责任。

2、《刑法》应明确规定渎职犯罪造成的后果可以累计，至少对滥用职权这中故意犯罪所造成的损失应该累计。可以规定:“对多次渎职未经处理的，按照累计渎职数额处罚。”滥用职权罪或者玩忽职守罪与贪污罪相比较，它们同属于职务犯罪。但渎职类犯罪的主体限定在国家机关工作人员，特别是滥用职权或者玩忽职守的主体是行使国家权力的公务人员，行为人一般都具有较高的职务和较大的权力。这些人的滥用职权或者玩忽职守行为给社会带来的危害后果某种程