金融监管的经济学分析

图11-1 美国的银行破产，1934-2008年
20世纪80年代中期之后，随着传统业务盈 利性的下滑，商业银行被迫寻求风险更大的新 业务以增加利润。由于存款保险的存在，受保 的储户没有多大动力阻止银行过度冒险，存款 保险制度的存在加重了商业银行的道德风险。 金融创新创造的新工具拓宽了银行冒险的 范围。金融远期、垃圾债券、互换与其他金融 工具的新市场使得银行很容易冒更大的风险， 从而加重了道德风险问题。20世纪80年代后 期，每年破产的银行数目增加到200家。
由联邦存款保险公司向储户提供担保，即 如果银行破产，储户在该银行的10万美元以内 的存款都可以得到足额偿付。
在存款保险公司即将成立之前的1930～ 1933年,每年破产的银行数目平均超过2000 家。而在1934年存款保险公司成立之后,直到 1981年，每年平均破产的银行不超过15家。
联邦存款保险公司主要采取两种方法来处 理破产银行。 第一种被称为偿付法（payoff method）, 联邦存款保险公司允许银行破产，并对限额在 10万美元以内的存款提供足额偿付。
2.5%
7.0%
8.5%
0-2.5%
总资本 8.0%
10.5%
中小银行的资本充足率10.5%，大型银行 为11.5%。
核心一级资本 一级资本 总资本
最低标准
5.0%
储备资本
2.5%
系统重要性银行
1.0%
逆周期资本
0-2.5%
6.0%
8.0%
2012年6月6日国务院常务会议，听取关于 制定《商业银行资本管理办法（试行）》的汇 报。 2010年11月，二十国集团首尔峰会批准 了巴塞尔银行监管委员会提交的资本监管和流 动性监管改革方案。在2011年11月二十国集团 戛纳峰会上，各国领导人承诺于2013年1月1日 前实施新资本监管标准，并于2019年前全面达 标。据此，中国银监会结合国内银行业实际， 制定了《商业银行资本管理办法（试行）》， 拟于2013年1月1日开始实施。
政府安全网的另外一个问题源于逆向选择，即最 可能产生保险保障的不利后果（银行破产）的当 事人往往是最积极利用保险的人。由于受到保护 的储户和债权人没有动力监督银行的活动。
金融并购与政府安全网 在金融创新以及
1994年《里格—尼尔州际银行业务与分支机构效 率法案》允许跨州设立分支机构；1999年《格兰 姆—里奇—布利利金融服务现代化法案》取消了 银行业和证券业之间的分割。
2．对持有资产的限制 银行不得持有普通股等风险资产；鼓励银 行提高多元化程度，通过限制特定种类贷款或 者向单个借款人贷款的规模，从而降低风险。
例如：我国单一客户的授信额度不得超过 商业银行资本金额的10%，加上关联企业，整 个集团客户授信总额不得超过15%，国际上通 行的是25%。
3．资本金要求 资本金可以作为不利冲击发生时的有效缓 冲，因而可以降低金融机构破产的可能性，进 而直接增强了金融机构的安全性和稳健性。对 银行资本金的要求有两种形式：
道德风险与政府安全网 在安全网存在的
情况下，储户和债权人知道，即使银行破产，自 己也不会遭受损失，因此即使怀疑银行过度冒险, 也不会提出存款。因此，政府安全网之下的银行 可能会冒更高的风险，因为即使银行经营失败， 承担损失的也是纳税人。金融机构的赌注是这样 的：“正面，我赚；背面，纳税人赔。”
逆向选择与政府安全网 存款保险制度等
1969年《消费者保护法》要求所有的贷款 人向消费者提供有关借款成本的信息，包括标 准化的利率与贷款的总融资费用。
1974年的《公平信用交易法案》要求债权 人，尤其是信用卡发行商提供其财务费用评价 的方法，并要迅速处理票据投诉事件。
1974年的《平等信用机会法案》与1976 年的补充法案禁止贷款人对借款人的种族、 性别、婚姻状况、年龄或国籍加以歧视。
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第11章 金融监管的经济学分析 主讲教师：屈满学
11.1 本章要点
■信息不对称有助于解释美国和其他国家9种 类型的金融监管：政府安全网、对资产持有的 限制、资本金要求、即时整改行动、注册和检 查、风险管理评估、信息披露要求、消费者保 护和对竞争的限制。 ■由于金融创新和放松管制，20世纪80年代 逆向选择和道德风险问题加剧，导致美国储蓄 和贷款行业、银行业和纳税人出现巨额损失。 其他国家也发生了类似的危机。
四、次贷危机后的金融监管将往何处去 最近发生的次贷危机引起了世界范围内 的银行业危机，次贷、Alt-A以及抵押债务权 益等结构化信用产品都是危机的诱发因素。虽 然这些创新具有促进“信用民主化”的潜在作 用，也就是说，增加社会的贫困群体获取信贷 的机会，但由于在发起－分销模式中存在着代 理问题。
6．风险管理评估
近年来，美国银行监管当局为应付利率风险而 采取的指导原则，这些指导原则要求银行董事会制 定利率风险上限，任命专门管理利率风险的官员并 对银行的风险敞口(未加保护的风险)予以监督。实施 监督利率风险和执行董事会指令的内部控制制度。 特别重要的是压力测试（stress testing）与 计算在险价值（value-at-risk，VaR），前者计算 的是在极端场景下的损失情况，后者则是衡量在1% 的概率水平下，某一交易组合在未来特定时期内 （例如，两周内）的损失规模。
■次贷危机后的金融监管面临许多挑战和争 论。
11.2 重难点导学
■信息不对称与金融监管 ■20世纪80年代储贷协会与银行业危机
■世界范围的银行业危机 ■次贷危机后的金融监管将往何处去
一、信息不对称与金融监管 1．政府安全网 银行恐慌以及对存款保险的需求 1934年 以前，银行破产（bank fai1ure，银行无法履 行对储户和其他债权人的支付义务，只得停止 营业）意味着储户必须等到银行被清算（银行 的资产被转换为现金）后，才可能收回其存款 资金。储户缺乏有关银行资产质量的信息由此 可能导致银行业恐慌和传染效应。
由于政府安全网的存在，金融并购向银 行监管提出了两个挑战。
第一，金融并购导致金融机构规模扩张， 增加了“太大不能倒闭”的问题。这些大机 构过度冒险的道德风险动机加剧了金融体系 的脆弱性。
第二，银行与其他金融服务企业的并购， 意味着政府安全网需要扩展到证券承销、保 险和不动产等新的业务活动。因而增加了这 些业务活动过度冒险的可能，同样削弱了金 融体系的稳定性。
7．信息披露要求 监管者要求银行机构就其信贷敞口、准备 金规模和资本金水平披露更多的信息，以强化 市场纪律，此外，还要求金融机构披露包括披 露表外头寸，以及提供有关组合估价方法的更 多信息。
8．消费者保护 信息不对称的存在意味着消费者不能掌握 足够的信息来保护自己。对消费者进行保护的 方法可以有几种形式。
1994-2000年
墨西哥
19
1997-2001年
Leabharlann Baidu
马来西亚
16
1992-1994年
斯洛文尼亚
15
1998年至今
菲律宾
13
1994-1999年
巴西
13
1995-2000年
巴拉圭
13
1989-1991年
捷克共和国
12
1997-1998年
中国台湾
12
1991-1994年
芬兰
11
1989-1990年
约旦
10
1977年的《社区再投资法案》则是要预防 “红线”行为，即贷款人拒绝向特定区域发放 贷款。这一法案要求银行在其吸收存款的所有 区域发放贷款，如果银行没有遵守这一规定， 监管者可以拒绝其合并、开办分支机构或者涉 足新业务的申请。
9．对竞争的限制 竞争的加剧也会增强金融机构过度冒险的 动机。在美国历史上，这类法规主要采取两种 形式。第一种是1927年《麦克法登法案》对分 支机构的限制，从而减少了银行间的竞争。但 这个法规已于被1994年《里格—尼尔州际银行 业务与分支机构效率法案》废除。
1991-1995年
匈牙利
10
1990-1993年
挪威
8
1991-1994年
瑞典
4
1988-1991年
美国
3
图11-2 1970年以来世界范围内的银行业危机
所有这些危机都来源于金融自由化或金融 创新，以及薄弱的银行监管体系和政府安全网。
虽然金融自由化鼓励了竞争，提高了金融 体系的效率，总体上是一件好事情，但由于放 松了监管，金融自由化加重了道德风险问题， 使得银行更为冒险，结果很可能是银行业危机。 政府安全网的存在，加剧了导致银行过度冒险 的道德风险动机。
第二种方法被称为收购与接管法，联邦存 款保险公司通常通过寻找愿意收购该银行且接 管所有负债的合伙人，对银行予以重组。联邦 存款保险公司通过向收购人提供补贴贷款，或 者购买破产银行质量较差的贷款的方式，予以 支持。
政府安全网的其他形式 在其他国家里，
即使没有显性的存款保险制度，政府也通常会为 面临挤兑的国内银行提供支持。政府还可以接管 （国有化）陷入困境的机构，从而担保所有债权 人都可以全额收回其资金。
对系统重要性银行和其他银行的资本充足率 监管要求分别为11.5%和10.5%。
4．即时整改行动 如果金融机构的资本金规模下降到一个 很低的水平，会引发两个严重的问题。首先， 银行出现贷款损失时，或者其他资产减值时， 资本缓冲降低，破产的可能性加大。
其次，金融机构的资本金越少，因此更有 可能出现过度冒险的行为。为了防止这种情 况，1991年《联邦存款保险公司改善法》规 定了即时整改行动的条款，当银行陷入困境 时，要求联邦存款保险公司尽早干预，并采 取更为强有力的行动。
国家/地区 阿根廷
印度尼西亚 中国大陆 牙买加
智利 泰国 马其顿 土耳其 以色列
成本占GDP的比重 55 55 47 44 42 35 32 31 30
1997-2002年
韩国
28
1988-1991年
科特迪瓦
25
1991年至今
日本
24
1994-1995年
委内瑞拉
22
1998-2001年
厄瓜多尔
20
5．金融监管：注册与检查
监管者通过定期对金融机构进行实地检查，银 行监管者对银行进行骆驼评级（CAMELS rating， 评估基于以下六个方面：资本充足率、资产质量、 管理、盈利、流动性和对市场风险的敏感度）。监 管当局在对计划书进行评估的时候，会通过考察银 行未来管理的质量、可能的盈利水平与银行最初的 资本规模来判断其是否健全。 一旦银行被批准成立，就要定期（通常是每季 度）提交报告，说明其资产和负债、收入和股利、 所有权、外汇交易和其他信息。银行还要接受监管 机构每年至少一次的检查，以确认其财务状况。银 行检查者有时会突然造访。
第二种形式则是《格拉斯一斯蒂格尔法》所 规定的，禁止非银行机构通过从事银行业务与 银行进行竞争,该法案已经于1999年被废除。
二、20世纪80年代储贷协会与银行业危机 20世纪80年代之前，美国的金融监管在促 进银行体系安全有效运行方面似乎十分奏效。 1934年之前，银行破产十分普遍，而 1934—1980年问，银行破产已经颇为罕见，平 均每年破产的商业银行为15家，而破产的储蓄 和贷款协会还不到5家。1981年之后，发生了 巨大变化，每年破产的商业银行与储蓄和贷款 协会为过去年份的10倍以上。
三、世界范围的银行业危机
世界上许多国家或地区都曾经遭受过银行
业危机的冲击，其中，许多危机比美国20世纪
80年代的情形要严重得多。
表11-1 一些国家或地区救助银行的成本
时期 1980-1982年 1997-2002年 20世纪90年代至今 1996-2000年 1981-1983年 1997-2002年 1993-1994年 2000年至今 1977-1983年
美国历史上的大萧条引发了银行业多项重 大改革措施的出台实施。最重要的一项就是依 据1933年银行法案（即《格拉斯－斯蒂格尔法 案》）推行的联邦存款保险制度。
联邦存款保险公司就此成立，这项保险于 1934年1月1日起生效，联储的成员行必须参 加。
6个月内，15348家商业银行中的14000家, 占有全部银行存款的97%，购买了联邦存款保 险。最初的保险额度为每个储户最多为2500美 元。
第一种类型的基础是杠杆比率（leverage ratio），即资本与银行总资产的比率；
第二种类型是资本充足率，即以风险为基础 的资本金要求，资本占风险加权资产的比例。
《巴塞尔协议Ⅲ》关于资本监管的新规定
最低标准 资本留存缓冲 最低标准+资本留存缓冲 逆周期资本缓冲
核心一级资本 一级资本
4.5%
6.0%