行政与行政诉讼法课件---第九章 行政行为概述

第九章 行政行为概述
• 第一节 行政行为的概念与特征
• 请问：下列哪些行为属于行政行为？ 请问：下列哪些行为属于行政行为？
• 1、假冒执法人员没收路边小摊贩的财物 • 2、城管人员对占道经营者的殴打行为 • 3、行政机关为建新办公楼，要求原租用 其门面经营的商家迁出
• 4、某物资公司将若干楼房出售给各单位 后，又从物价局取得了收费许可证，对 进入该公司院内各单位办事的车辆予以 收费管理
• [案例] 某甲与某乙因做电脑生意发生债务纠纷，某甲欠某乙1.8万元。由 于其甲长期拖欠不还，某乙便找到在县工商局企业登记科工作的高中同学 刘某，请他帮忙解决问题，刘某答应为某乙帮忙追款。1994年5月6日，刘 某身着工商人员制服，在没有出具任何法律文书的情况下，将某甲带到某 招待所询问两个多小时，并扣押了某甲的手机、摩托车等称作抵押，令其 5天之内还款，否则将以经济诈骗论处。某甲无奈，第二天将1.8万元还给 某乙。但刘某只退还了手机，却迟迟不还摩托车。经过多次交涉，刘某一 再推诿，某甲遂以县工商局为被告，提起行政诉讼，县工商局致函人民法 院，提出刘某行为系个人行为，人民法院不应受案。 • 法院经审认定，刘某身着工商管理人员制服，为逼迫某甲还债而扣押其手 机、摩托车等作抵押属实，关键问题是扣押行为本身是具体行政行为还是 个人的行为。一种意见认为刘某的行系个人行为，不是县工商局的具体行 政行为，因而应当裁定不予受理。其理由是：第一，刘某作出此扣押行为 无论是事前还是事后，都没有向县工商局报告，某甲起诉后，县工商局也 不认可刘某的行为是代表工商局作出的；第二，刘某作出扣押行为时，即 没有任何工商局的法律文书，也没有明确说是以工商机关的名义作出；第 三，刘某作出行为的目的完全是为私人帮忙；第四，刘某扣押摩托车后， 并没有交给工商机关，而是自己留用。至于刘某身着制服所为，完全是刘 某利用自己在工商局工作的条件给对方造成误解。事实上刘某并没有动用 工商局的行政权力，因此，刘某的行为纯系个人行为。另一种意见认为刘 某的行为应当作为县工商局的具体行政行为，人民法院应作为行政案件予 以受案。理由是：第一，刘某本身是工商局工作人员，且系着制服作出该 行为，在某甲眼中，刘某就是代表县工商局；第二，虽然刘某作出行为时 出于私利、以及事前事后不向工商局报告，但这只是工商局对其工作人员 管理不严的问题，并不能开脱工商局的法律责任。
• [例35] 1994年3月，穆棱煤矿保卫科查封了穆棱风筒 厂生产间、仓库、车库和办公室，并派经济警察看管。 穆棱风筒厂不服，向法院提起行政诉讼。法院认为， “企业保卫组织既执行公安机关授权的司法职能，同 时又具有一定的行政职权，它在独立地以自己名义行 使公安机关授权的行政权力时作出的行政行为具有法 律效力，也就具有诉讼权利能力，具备了行政主体资 格。被告穆棱煤矿保卫科根据本企业单位行政领导的 指派，对本企业所属的法人单位安全防范而采取的查 封强制措施，属行政强制措施的范畴。但根据《机关、 团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》 及单位内部治安防范有关规定，没有授予其在安全防 范以外实施查封的行政权限。……因此，被告对原告 采取的行政强制措施，已超越了职权范围”，于1994 年6月20日作出下列判决：“一、撤销被告穆棱煤矿保 卫科1994年3月14日查封原告鸡西市穆棱风筒厂的强制 措施，二、由被告穆棱煤矿保卫科赔偿原告停业期间 职工应得工资2300.67元。三、案件受理费500元有被 告承担。”
二、行政行为的特征
• 1、行政行为的时代特征有：服务性、从 属法律性； • 2、行政行为的法律特征有：单方性、强 制性、无偿性（有例外情形）。 • 行政行为的特征主要与行政权力的特性 有关。
三、行政行为与相关行为的区别
• 1、行政行为与假行政行为
• 假行政行为：欠缺行政行为构成要件的行为。 • 假行政行为的表现形态可相应地分为四种 ，而 在性质上又有以下几种可能性：（1）民事行 为；（2）行政事实行为；（3）违反行政管理 秩序的行政违法行为 ；（4）犯罪行为。 • 对上述行为的救济应依其性质不同而采取不同 措施 。
• [例] 1996年12月14日，出于好奇，北京大学学 生何海波穿过北京圆明园结冰的湖面，进入北京 万春园高级别墅区，被该公司保安处以罚款10元。 何海波不服，向法院提起诉讼。法院认为，“万 春园公司作为企业，无法律授权范围内的行政处 罚权，故该公司仅根据其内部规定对何海波的罚 款应予返还；何海波未经万春园公司许可，擅自 进入该公司，影响了该公司正常的工作秩序，亦 应受到批评。”法院遂于1997年4月16日作出判 决：北京万春园公司返还何海波人民币10元。 [参见《四个月官司讨回十元罚款》，载《报刊文 摘》1997年5月19日。]
• 分析： • 1、同是作为行政机关作出的两个行为，为什么法院只受 理对第二个行为不服而提起的行政诉讼呢？本案涉及到 的就是行政行为的成立问题。 • 2、本案中，县工商局签订购买办公家具合同的行为虽然 是行政机关的行为，但不具备行政行为的第二个要素— —职权要素，即不是工商局行使行政管理职权的行为， 因此不是行政行为，是民事行为。工商局作为与居美家 具公司平等的民事主体，与居美家具公司因签订合同而 产生的民事上的债权债务关系，应由民事法律规范来调 整。对工商局不履行合同的行为，居美家具公司应向民 事审判庭提起民事诉讼。 • 3、工商局所作出的第二个行为，则属于行政行为。由于 居美家具公司不接受工商局提出的降低家具价格的条件， 工商局便利用职权，以其非法经营活动为由，吊销营业 执照并处以罚款，使居美家具公司的权利受到损害。对 于工商局滥用职权所作出的行政行为，相对人有权通过 法律救济途径来维护其受损害的合法权益，人民法院应 当作为行政案件受理。
• 分析： 分析： • 1、本案中，李某驾车驶入禁行道，并且酒后开车的行 为，显然是违章行为；邵某是交通警察，其职责就是 制止违章行为，保护国家和人民的利益免受损害，而 且当李某看见邵某拦车即停车，说明邵某有较明显的 公务标志，即通过着装表明了身份。交警邵某运用其 职权对李某酒后驾车作出罚款的行为应认定执行公务 的行为。 • 2、同时，《中华人民共和国道路交通管理条例》第77 条第5项规定：“机动车驾驶员有下列行为之一的，处 五十元以下罚款或者警告，可以并处吊扣三个月以下 驾驶证：······（五）饮酒后驾驶机动车的。”《中华人 民共和国治安管理条例》（以下简称《治安管理处罚 条例》第34条规定：“对违反治安管理的人处警告或 者五十元以下罚款的，或者罚款数额超五十元，被处 罚人没有异议，可以由公安人员当场处罚。”邵某根 据上述规定作出处罚决定，于法也是有据的。因此， 对交通警察邵某的行为，不仅应认定为执行公务的行 为，且为合法的具体行政行为，法院应予以维持。
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①关于行为的性质。行为的性质，首先取决于行为主体是否具有 行政主体资格即是否具有行政权力或行政权能。判例1中的行为在 我国具有典型性。例如，许多商店里写着“偷一罚十”的标语，许 多住宅区也写着“小摊小贩不得进入叫卖”的文字。然而在我国， 企业并不具有当然的行政权能，除非得到法律法规的授权。法院认 为，企业保安部门及所在企业未得到法律、法规的授权，不具有行 政权能，不具有行政主体资格，因而其所作出的罚款是一个假行政 行为而不是行政行为。我们认为，法院的这一认定是正确的。 • 在判例2中，法院认为企业保卫组织具有行政权能，具有行政 主体资格。我们不同意法院的这一认定。因为，根据《机关、团体、 企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》的规定，企业保卫组 织的职能仅限于内部保卫工作，这种职能应基于公安机关的“授权” 即委托，而且这里的企业保卫组织也仅限于特定的大型厂矿企业所 设的保卫组织。但判例2中的被告都不具备这些条件。因此，穆棱 煤矿保卫科的查封行为也不假行政行为。 • 与判例1、2相关的一个问题是，企业行政对员工的强制行为的性质 问题。例如，根据《企业奖惩条例》的规定，企业行政可以对员工 实施行政处分或经济处罚（罚款或扣工资等）；根据《国营企业辞 退违纪职工暂行规定》，企业行政可以辞退职工，等等。从我国现 行立法上来看，企业行政方的这种权利，并不是国家行政权，而是 一种劳动指挥权；企业行政方是劳动法关系的主体，而不是行政主 体；这种强制性单方行为是劳动法上的行为，即民法上的单方法律 行为，而不是行政行为。但这种行为也具有行政行为的假象。
2、行政行为与个人行为
• 较难区分的是公务人员所作的个人行为。 • 目前尚无法用一个确定的标准来界分，一般会 综合考虑以下因素：时间与空间、行为的名义、 行为目的、是否属职责范围等。
• 请问：你认为上述标准足以将公务行为 请问：
与个人行为区别开吗？ 与个人行为区别开吗？
• [例36]某市某区公安局交通警察邵某在下班骑自行车回 家的途中，看到一辆小轿车驶入禁行道，便将车拦住， 司机李某看到警察拦车就停车问什么事，邵某说：“这 是禁行路，前面有车辆禁行标志，没看见吗？”李某说： “对不起，真没看见。”在对话中，邵某闻到对方有酒 味，便问司机李某：“你喝酒了吗？”李某回答说： “喝了点啤酒，没事。再说你现在下班了，还管违章， 这不是多管闲事吗？多一事不如少一事，我们交个朋友， 以后有什以事找我。”说完，递给邵某一张名片，就要 开车走。邵某说：“不行，酒后驾车属于违章，罚款50 元。”随后拿出罚款单。李某想争辩，见围观的群众越 来越多，只好交了50元罚款。第二天，李某到市公安局 交警大队以罚款不合理为则提出申诉，市公安局复议维 持原决定。李某不服，向某区人民法院提起行政诉讼， 要求撤销罚款决定。法院在审理此案时意见不统一，对 邵某既不在工作岗位上又不在工作时间内实施的罚款行 为是否属执行公务的行为曾产生争议。
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②关于侵害的排除。如前所述，假行政行为不具有行 政行为所具有的法律效果，对违法假行政行为的侵害应 通过民事诉讼等途径来排除。法院在判例1中，没有将 违法的假行政行为作为行政诉讼的标的，没有适用《行 政诉讼法》作出行政判决，而是按民事诉讼作出民事判 决。这是符合学理上的通说的。在判例2中，法院由于 对行为性质的认定错误而导致排除侵害的途径也是错误 的。事实上，法院对该案是作为国家赔偿案件来审理的。 我们认为，要保护原告的合法权益，不仅可以通过行政 诉讼机制来实现，也可以通过民事诉讼机制来实现，还 可以通过行政途径来实现（如请求有关行政主体履行保 护财产权的法定职责，追究实施违法假行政行为者的法 律责任等）。 • 还应当指出提，正像行政行为并不意味着合法或违 法一样，假行政行为或非行政行为也不意味着合法或违 法。假行政行为可能是一个违法的民事法律行为。对合 法的假行政行为，并不存在着侵害及其排除的问题，只 存在着行为性质的认定问题。