第九章 里格斯的行政生态学说

对过渡社会公共行政的研究既是里格斯创建行政生态学的 起因，也是其行政生态学说的核心内容。
过渡社会公共行政的特点： （1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在着不同的 制度、行为与观点，而多元社区、多元经济形式、多元价值 导致公共行政的多元性也即异质性特点。 （2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定 产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰（非由 行政标准决定）；行政任务往往由非行政机构来完成。 （3）形式主义： 指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有 虚名。 危害：造成行政权威合法性危机；损害行政行为的效率和品 质；行政政治化；成就取向有限，专为文凭而考试。
《泰国：一个官僚政体的现代化》1965；
《发展行政的新领域》1971年； 《重访棱柱型社会》1973。
（一）行政生态观
1、行政生态方法的必要性： ①“在现代的、过渡社会里，一直有一种建立正式的政治 和行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的 制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如 家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只 有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了 解这些国家的政治与行政”。 ②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系 统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即 考察一个行政与该国社会环境的关系。
光的折射
里格斯的“融合的—棱柱的——衍射的”过程 图
1、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式） 没有明确、细致的 社会分工，行政行为 （2）土地的分配与管理是政府的重要事务； 与其他社会行为 （3 ）官僚的职位重于行政政策； 混杂一起，效率低下
（1）经济基础是农业生产力 （4 ）行政风范带有浓重的家族与亲族主义色彩； （5 ）流行世卿世禄的行政制度； （6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上 都是特权阶层； （7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制； （8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维ห้องสมุดไป่ตู้行政 的一致和统一。
（三）沟通网络与公共行政 里格斯所说的沟通网络包括社会的文化水平、适用 语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状
况等使整个社会互相“沟通”的手段。 他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共
行政具有重要影响。
里格斯借用卡尔· 多伊奇的“动员”和“同 化”这两个变项来讨论社会沟通问题。
所谓“动员”，是指全社会的人口参加庞大的沟 通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、 报纸等大众传播媒介的普及以及都市化新交通工 具的出现等方面因素的制约。 “同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享 同一符号，认同于同一的基本价值与目标的程度。
（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式
里格斯对行政生态背景的比较分析建构在他对社会形 态划分的基础上。他认为，人类历史上存在着三种基本 社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化 社会。 里格斯通过对泰国和菲律宾等国的行政行为的研究， 提出了其著名的三大行政模式并且运用物理学光谱分析 上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形 象的说明。
（一）经济要素与公共行政 社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主 要的生态因素，一个国家的公共行政模式基本上是由 该国的经济结构所决定、所塑造的。
指传统的农业社会的经济结构。 过渡社会的经济是一种有 这是现代工业社会的经 里格斯所说的“互惠”，泛指国家或 限的市场经济，这种经济结构 济结构，在这种经济结构中， 地区之间互赠国产，地方官吏向国王 的一个最明显的特征是“价格 社会经济遵循价值规律进行 “进贡”以及民间以物易物、互补不 不可决”，即商品的价格并非 运作，根据“功利”与“理 足的交易，这种交易是基于情感的、 完全取决于其价值，它常常要 性”的市场原则进行交换， 宗教的或者主仆关系而进行的，在这 受到诸如交换双方的社会地位、 力图用最少的投入获得最大 种“互惠”行为中，实际上完成了社 家庭出身、名声威望以及关系 的产出。 会经济活动的“重配”功能。 亲疏等非经济因素的影响。
（四）符号系统与公共行政 里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治 法典在内的一整套政治符号系统。
在里格斯看来，政治神话是“指用以表明主权的最 后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主 要的关系等等”的信念。 政治准则是指一套决定政府结构以及统治者的选择 方式及其应承担职责等的规则。 而“政治法典”则是指将“政治准则”进一步具体 化、规范化的各种法律制度。 对公共行政的影响：由符号系统所提供的“共同意 识“是形成行政权威所不可缺少的东西。
（五）政治架构与公共行政 里格斯认为，政治与行政应该是分离的。尽管行政与政治具有 不同的功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”， 而正是这种“功能依存关系”决定了政治架构是对公共行政具 有重要影响的行政生态要素。
里格斯认为，在传统社会，由于行政权力与政治权力 合为一体，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责 而专横独断、为所欲为。里格斯将这种现象称之为 “官僚政治”。公共权力幅度有限，行政效率低下。 在现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力 是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，可以保证 较高的行政效率。
（三）对五种主要行政生态要素分析
公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关 系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用。 里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多 种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要
素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治 架构。
里格斯在《行政生态学》一书中以泰国作为融合 型行政模式的典型代表，以菲律宾作为棱柱型行 政模式的典型代表，以美国作为衍射型行政模式 的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对 这五种主要的行政生态要素与公共行政的关系作 了深入的分析。
根据这两个变项，他从社会沟通的角度把 社会分为一元化社会和多元化社会。
一元化社会：高度动员与同化的社会；利于行政 与公众间的沟通。 多元化社会：低度动员与同化的社会；不利于行 政与公众间的沟通；限制行政机关对于公众利益 的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公 意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的 功能。
1、贡献性与意义 （1）研究方法上创新：比较（国别，制度）的方法；生态的方 法。 （2）提出的三种行政模式具有一定的解释性。
（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架。
（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行 政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条 不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解 释行政问题。
而在过渡社会的棱柱型行政模式中，“职位分类 则是综合了职责与身份、成就与关系的”。
（二）社会要素与公共行政 里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织。他
把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带
结成的自然团体；另一类是以利益关系为纽带结成
的人为团体。 里格斯认为，在融合型行政模式和棱柱型行政模式 中，家庭的作用很大，而社团的作用则微不足道。 在衍射型行政模式中，情况却恰恰相反，社团起着 重要的作用，而家庭的作用则微乎其微，无关紧要。
里格斯（1917—）美国当代著名行政学家；行 政生态学、比较行政学与发展行政学创始人。
出生于中国桂林
1934-1935年就读南京大学
1938年获伊利诺伊大学学士学位 1948年获哥伦比亚大学政治科学博士学位 先后在印第安纳州立大学、夏威夷大学任教 1991年获德怀特·沃尔多奖
代表性著作： 《农业社会与工业社会：走向比较行政的类型学》1955 《公共行政生态学》1961年； 《公共行政比较研究趋势》1962年； 《发展中国家的行政：棱柱型社会理论》1965年；
2、行政生态学的含义：里格斯把行政生态学定 义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运 行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。
3、行政生态学的研究范围：在里格斯看来，行
政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各 国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影 响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国 的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。
2、局限性
第一，重描述，轻规范。
第二，里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性和系统性。 第三，他的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美 国，因而他的行政理论的坐标是西方。 第四，有些术语使用过于随意，如一元与多元的概念，与
其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。
里格斯认为，在现代工业社会中，社团与行政的 关系非常密切，彼此之间互相影响、相互作用。 一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点和表 达者：即社会各阶层、各种利益集团都可以通过 社团向政府施加压力，影响行政； 另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的： “政府机构常常会发觉应该并必须依赖社团协助， 以实现各种计划和政策”。 相比之下，里格斯则认为，在传统的农业社会和 过渡社会中，家庭的作用就异常明显。
在现代工业社会的衍射型行政模式中，行政“职 位分类”的基础是市场因素，即根据一个人的能 力、才干以及所能提供的服务数量和质量来确定 职位并付给薪水。
在传统农业社会的融合型行政模式中，行政职位 的授予以及荣誉和薪水的确定则主要是看其身份， 所谓“出身高贵”的人享有各种特权，至于他实 际上做了什么工作则无关紧要；所谓“出身贫贱” 的人是很难跻身所谓“高贵阶层”圈子的。
（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求 行政效率与科学性；
（6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。
3、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）
里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究 发现：尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但 是却尚未完全分化；尽管专业化的行政机构已经设立，但是 他们还不能正常运作，其功能还很有限；尽管许多行政制度 业已建立，但是他们在实际的行政过程中因仍然守着各种传 统势力的影响而不能起到约束和规范作用。