自然保护区管理条例之浅议

浅析《自然保护区条例》一、自然保护区概况自然保护区是指具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的地域或者水体，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

自然保护区是近代人类的一个伟大创举，是人类对生态环境恶化和自然资源危机趋势的一种积极反映，是人类文明的象征，也是衡量一个国家或地区文明、进步的标准之。

（一）新疆自然保护区为保护各类典型生态系统和珍稀濒危野生动植物资源，改善新疆的生态和生活环境，1980年，新疆维吾尔自治区人民政府下文批准建立新疆巴尔鲁克山、哈纳斯、天池等自然保护区。

到目前为止，新疆共建立各种类型的自然保护区35个。

其中，包括哈纳斯、托木尔峰、西天山、塔里木胡杨、巴音布鲁克天鹅、甘家梭梭林、罗布泊野骆驼、阿尔金山8 个国家级自然保护区，22个自治区级自然保护区、5个地州市县级自然保护区。

这些自然保护区遍布新疆天山南北，覆盖了新疆区域90%以上的珍稀野生动植物物种。

形成了自上而下的有效的保护网络，在保护生物多样性和野生动植物资源等方面发挥着重要的作用，为改善生态和人类的生活环境起着巨大的作用，也为生态、经济、社会的和谐发展起到一定的作用。

（二）天池自然保护区天池自然保护区是1980年经新疆维吾尔自治区人民政府批准成立的省级保护区，它位于首府乌鲁木齐以东，阜康市东南部，东天山博格达北麓，是一处以保护山地森林生态系统类型和高山湖泊湿地生态系统类型保护区，它以保护自然景观、森林生态系统、湿地与野生动植物及生物多样性为主要保护对象，景区资源丰富，有野生动物181种，植物资源191种，昆虫668种，大型真菌83种，水资源在博格达峰区有现代冰川113条，面积10142公顷，这些丰富的冰川及湿地资源为乌鲁木齐、昌吉、吐鲁番三地区社会经济发展提供了大量水源，具有巨大的环境调节功能和生态效益，它维持着三地区的生物多样性，对三地区下游绿洲和绿洲边缘沙漠的生态环境起着不可估量的作用，其保存着完整而明显的自然景观垂直带结构，几乎包罗了亚洲中部大多数自然景观类型，生态系统在亚洲腹地干旱区有突出的区域代表性、巨大胆保护性和重要的科研价值，成为研究荒漠生态系统及环境要素生态递变规律的理想场所，而且它还是衡量在这一区域人与事物之间相互作用影响的一个权威标准，因此，1990年被联合国教科文组织批准纳入国际生物圈网络，全称为“中国温带荒漠区博格达北麓生物圈保护区”，其生态地位及其重要，它充分发挥着保护、科研监测、教育、示范及自然资源持续利用等多种功能，并为国内乃至世界荒漠的保护与合理开发利用提供样板。

（三）目前存在的问题天池是我国著名的风景名胜区，国家AAAAA级景区，每年有大批游客前来天池旅游、观光、度假，根据天池自然保护区在实验区现有开发的游览区域和环境容量的测定，天池每年可供200万人次前来观光旅游，随着开展旅游和旅游人数的逐年增加，给保护区的保护管理工作带来了正负面的影响，正面主要表现在天池旅游业的发展，增强了显著的经济效益，为生态环境保护提供了大量的资金投入，也为当地农牧民致富创造了条件，解决了当地部分农牧民的就业问题，提高了当地农牧民的文化水平及素质，同时广泛的传播了天池的五大文化也提高了天池的知名度。

有资料显示，负面的影响主要表现在：1、游客践踏草坪对植被产生一定程度的破坏。

2、游人活动范围的扩大威胁着野生动物栖息地的安全和对护林防火带来巨大压力。

3、徒步登山人员的逐年增加（本身就存在跨地区管理的难度），对博格达地区冰川资源造成破坏，登山人员到处乱扔垃圾，造成天池上游水源污染，导致下游水质部分指标超标。

4、开发旅游带来了大量污水排放。

5、大量旅游车辆的进入也会对环境质量来来负面影响。

6、监测设备及监测水平和能力有限，严重制约了生物多样性保护能力，不能搞层次、高水平的实施保护管理。

二、立法的目的和意义《中华人民共和国自然保护区条例》和《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》的颁布和实施有着极其重要的意义。

其总体要求是以保护为主，在不影响保护的前提下，把科学研究、教育、生产和旅游等活动有机地结合起来，使它的生态、社会和经济效益都得到充分展示。

它使生态保护和生态建设工作走上法制化管理的轨道，初步形成了生态保护和建设的规划体系。

加强了自然保护区的建设和管理，保护了自然环境和资源，为保留了一定面积的各种类型的生态系统.为子孙后代留下天然的本地提供了法律保障。

为今后在利用.改造自然时提供了应遵循的途径.和评价标准。

三、立法内容（一）《中华人民共和国自然保护区条例》与《风景名胜区条例》的区别从立法目的上看：《自然保护区条例》注重科学保护自然地域，限制人类的进入，强调自然生态的演替和保护；而《风景名胜区条例》则注重组织和引导人进入，合理保护和利用风景名胜资源。

（二）《中华人民共和国自然保护区条例》是中国关于自然保护区的基本法规，适用于中国各种类型的自然保护区。

国务院1994年10月9日发布，自1994年12月l日起施行。

条例分5章，共44条。

第一章总则，规定了条例的宗旨和适用范围，自然保护区的定义，建设自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活的关系，国家对发展自然保护区的基本政策，自然保护区的管理体制等。

第二章自然保护区的建设，规定了建立自然保护区的条件、审批程序，自然保护区的分级、命名方法、内部分区及发展规划和建设规划等。

第三章自然保护区的管理，对自然保护区的管理体制、管理机构及其职责、经费、管理和保护制度等作了规定。

其中规定:国家级自然保护区，由所在地的省、自治区、直辖市政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。

地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方政府有关自然保护区行政主管部门管理。

有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。

在自然保护区内的单位、居民和经批准进人自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项制度，接受自然保护区管理机构的管理。

除法律、行政法规另有规定外，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。

禁止开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。

不得污染自然保护区的环境、破坏资源和景观。

第四章法律责任，分别规定了行政、刑事和民事责任。

第五章附则。

（三）《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》经过多年努力，新疆地方性自然保护区法规体系日趋完善。

相继颁布了《新疆维吾尔自治区关于实施〈森林法〉的若干规定》、《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区关于实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》等法规，使自然保护区建设工作逐步纳入法制轨道。

我们新疆维吾尔自治区在依照国家的自然保护区管理条例的立法规范基础上，结合本自治区内的实际情况，制订了《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》，相比较而言，这个地方法规的出台相对更明确，具体，也是我们执法过程中的主要依据，它的制定和执行，有力的保障和促进了自然保护区的保护、规划、管理、利用等各项工作的开展。

具体谈谈以下内容：第一条立法目的为了加强自然保护区的建设和管理，保护典型的自然生态环境和珍贵的自然资源，促进经济和社会发展，制定本条例。

第十六条自然保护区内原有的单位和居民应当遵守自然保护区内的有关规定，并按照规定的范围从事生产、经营活动。

可以承包自然保护区组织的劳务或保护管理任务，以增加经济收入。

第十八条按照法律、行政法规规定，确需在自然保护区内进行勘探、采矿或者其他开发建设活动的，必须向自然保护区管理机构提出申请，经有关自然保护区行政主管部门同意，取得环境保护行政主管部门审批的环境影响报告书后，方可依照有关法律、法规的规定向有关部门办理其他批准手续。

开发建设单位应当采取保护措施，防止自然保护区内的自然环境和自然资源遭到破坏。

第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以１００元以上５０００元以下罚款：（一）毁坏自然保护区标志的；（二）未经批准在自然保护区内设立机构或者修建设施的；（三）未按规定的地点和路线旅游的。

第二十五条违反本条例规定，未经批准在自然保护区内进行勘探、采矿或者其他开发建设活动的，除可以依照有关法律、法规的规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者自然保护区管理机构没收非法所得，责令其停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以３００元以上１００００元以下的罚款；对直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。

第二十七条自然保护区管理机构及有关行政主管部门的管理人员，在履行保护管理职责时，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

四、行政执法应遵循的原则（一）合法执法原则行政执法要严格依照《自然保护区条例》、《新疆天山天池风景名胜区保护管理条例》等法律法规和规章条例进行，无规定，不得作出影响其合法权益或者增加其义务的决定。

（二）合理执法原则要遵循公正公平的原则，平等对待当事人，不偏私，不歧视，排除不相干因素的干扰，采取的措施、手段应当必要、适当，避免采取损害其效益的方式。

（三）执法程序正当原则要严格遵守执法程序，依法保障当事人的知情权、参与权、救济权，履行执法职责时，若与当事人存在利害关系，应当回避。

（四）高效便民原则要严格遵守规定的时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便游客。

五、协调处理好几种矛盾关系（一）提高认识，处理好自然保护区保护和利用的关系。

新疆正处在经济发展的黄金阶段，经济的发展一方面可促进自然保护区事业的发展，另一方面也给自然保护区建设和管理带来了许多困难。

我们一方面应积极依靠西部大开发的机遇加强生态保护和生态建设，以改善非常脆弱且日益恶化的生态,为人民生活和发展经济提供生态屏障。

另一方面要坚持“科学规划，统一管理，严格保护，永续利用”的方针，因地制宜、统一规划与布局，正确处理保护与开发的关系。

在工作中要始终做到资源保护优先、开发服从保护的要求，必须克服只顾短期和局部利益、忽视长远和全局利益的倾向，统筹兼顾资源保护和开发利用的关系，动员全社会关心、爱护和支持自然保护区事业，调动各方面的积极性，通过各方面的共同努力，是自然保护区的资源得到永续利用。

用通俗的话说，自然资源和经济效益就是鸡与蛋的关系，只有养好、保护好自然资源这只鸡，才能多下经济效益的蛋。

真正的旅游，其核心价值观是从整体上强调合理保护开发和利用，以确保我们能够为子孙后代保留完美的自然环境。