(精编)北京大学公共管理学原理课堂笔记

(精编)北京大学公共管理学原理课堂笔记目录第一讲绪论3一、公共管理概念的内涵31、管理概念的内涵3（一）社会性：3（二）合理化：3（三）一切管理活动的根本目标：3二、管理的核心特征31、主体32、（区别于其他的管理的）特殊的权威性和强制性，以及具有普遍约束力43、公共性44、非盈利性质（？）45、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。

（？）4三、公共管理学的产生和发展41、背景4（1）工业革命的影响——一个核心要件（要素）4（2）现代政府职能的发展——最关键的要素4（3）现代政治学（行政学？）发展的基本逻辑52、产生和发展5（一）标志：1887年W·威尔逊（美国政治学家）发表《行政学之研究》的学术论文5（二）1900年古德诺（美国政治学家）《政治与行政》国情论5（三）科学管理时期大致：1910——19305（四）行为科学人际关系理论时期1930s-1950s8（五）管理过程理论研究1950s——1970s10（六）20世纪70-80年代环境视角的研究11（七）前几个阶段的总结12（八）20世纪80年代以来12第二讲民主与公共管理的公共性121、民主概念132、民主的特征、功能13（一）根本地重塑了一个国家的政治权力结构，在政府和权力之间塑造了一种权力联动机制。

13（二）民主根本的重塑了一个社会的利益关系结构14（三）民主重塑了政府的决策行为模式，塑造了一种全新的公民需求满足模式14（四）民主也根本的重塑的政府的性格143、几点评论14第三讲行政组织15一、行政组织概念的内涵15二、行政组织结构的概念16（1）什么叫做行政组织结构？它的概念内涵：16（2）行政权力的分层化和分部化171、行政组织的分层化（纵向分化）172、行政组织得分部化（横向分化）183、行政组织结构的结构形态（具体形态）18三、行政职能及我国行政职能的改变20（一）行政职能20（二）我国政府的职能转变20（三）MPA的相关内容21第一节行政职能概述21第二节、西方国家行政职能的演变22第三节转轨时期我国行政职能的转变22四、行政组织分类23五、行政组织体制24（1）概念内涵24（2）首长负责制24（3）委员会制25（4）MPA相关内容（集权制、分权制）26六、组织变革问题27第四讲人事行政管理27一、人事行政管理概念的内涵27二、干部考核制度28三、西方国家文官制度281、产生背景：282、西方国家文官制度的主要内容29第五讲官僚制组织分析31一、官僚制组织的起源31二、核心特征321、层级化322、专业化323、制度化334、集权化33三、优势和可能的弊端34四、《新公共管理改革》中的相关要求内容351、官僚制组织的功能失调和目标置换352、尼斯坎南的官僚经济学与预算最大化模型353、莱宾斯坦的X无效率理论36第六讲当代西方国家新公共管理改革分析36一、改革背景37二、改革内容38第一讲绪论一、公共管理概念的内涵1、管理概念的内涵管理：人类社会赖以生存和发展的一种基本的社会职能，是各种社会群体通过计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理职能的发挥和有关全体成员的共同努力以实现群体的整体目标的社会活动。

（一）社会性：结群而居的社会动物——人类人类的群聚需要调节各种社会关系，最基本的在于权力，利益，分工协作关系等等。

而管理的最基本职能在于调节权力利益关系。

当一种机构系统出现紊乱而不能有效地完成目标时，就需要重塑管理机制，确立两种关系：即支配关系或主从关系，合作关系。

其中必然包括一种惩罚机制，实质为行政控制的一部分。

甘特图表即工作进度表：使各项工作的进展处于严密的监察和有效的控制之下。

（二）合理化：管理的发展就是管理合理化的过程。

不断地追求塑造更加合理的组织结构的过程，更加合理的调节权力利益关系的方法。

管理合理化是推动人类社会发展的基本动力之一。

人类的分工，协作，大量劳动力的提供加上合理的管理是人类发展不可缺少的。

技术+管理管理机制是将科技及其它的资源转化为生产力的手段（三）一切管理活动的根本目标：在微观的组织管理的观点上看：优先追求实现组织的整体目标（而不是局部目标、个人目标）一切管理活动的出发点和最终归宿在于照顾和实现一个群体的整体目标公共管理：作为一种具体的管理形态，公共管理是以政府为主导的社会公共组织运用公共权力，履行管理职能解决社会公共问题，提供公共产品和公共服务以保护和增进社会公共利益的管理活动。

二、管理的核心特征1、主体（一）以政府为主导的社会公共组织怎么样来把握？——（1）政府，狭义来说指行政组织系统；广义来说指立法、行政、司法组织系统。

（2）政府在法定的权限范围内，按法律程序运作，才称得上是合法的公共管理主体。

不仅要看行政管理的结果，还要注意其法定程序。

（3）法律、事实、意义上主体的差异。

法律上的行政管理主体和实际上的主体往往存在差异（尤其在不发达的第三世界国家），这应该是一种不正常不见刊的现象。

而在中国，以党代政的现象也是这两个主体存在差异的体现。

各级党委实际上成为国家行政管理的主体。

但即使在发达国家，这种差异也是不可避免的。

（3）多元化（以政府为主导的社会公共组织）。

在实际政治生活和宗，提供公共产品和公共服务的都是公共管理的主体。

新公共管理改革运动政府退出某些已经介入的领域，交由社会组织去承担，使得公共管理的主体实现多元化，市场化和制度化。

2、（区别于其他的管理的）特殊的权威性和强制性，以及具有普遍约束力以国家各种暴力机器为后盾的社会强力系统。

这也是它区别于企业管理的重要特征之一。

国家——社会秩序的塑造者——凌驾于社会之上的强力系统（军队、警察、监狱、法庭）——刚性的控制手段（在民主社会、文明时代，主要表现为一种威慑性）3、公共性公共行政公共性的概念：公民授权、公民参与、公共利益（=民主性，是从民主理论中发展出来的）公共性——以政府的民主性为基础，为其基本支撑点4、非盈利性质（？）领域：市场无法调节的领域，实现对社会价值的权威再分配，塑造公正合理的政治经济社会秩序。

5、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。

（？）三、公共管理学的产生和发展1、背景十九世纪末二十世纪初在西方发达资本主义国家首先产生和发展起来的（1）工业革命的影响——一个核心要件（要素）由手工工厂（手工作坊式的）转变为工厂组织制度（大规模的）不可避免的需要组织管理上的变化一开始采用放任的管理，人治，依靠经验和感觉来管理为解决矛盾——提出了管理学（2）现代政府职能的发展——最关键的要素19世纪70年代以前（自由资本主义时期）——流行的管理哲学：亚当·斯密的“市场自动和谐论”（市场万能论）自利的经济人的自利的行为在无形的手这个市场机制的调节下，经济人在满足自利的同时也会实现社会利益的最大化。

因此其结论：自由经营、自由贸易。

对政府的看法：小政府理论（保护自由理论、民主理论、政府民主理论）——不做坏事就是个好政府——守夜警察式的政府从1870年到1970年代末大约100年——政府职能的扩展史。

尤其是政府的经济管理和社会服务职能迅速扩展。

从1870年的小政府扩展为一个庞大的政府。

——不但要不做坏事，还要做好事。

政府效率、政府能力逐渐取代了政府控制，成为衡量政府的主要指标——使追求提高政府管理效率的学科应运而生。

（3）现代政治学（行政学？）发展的基本逻辑2、产生和发展（一）标志：1887年W·威尔逊（美国政治学家）发表《行政学之研究》的学术论文提出把宪法的执行从宪法的制定中分离出来，以效率为核心来构建政府行政系统的结构核模式，以技术方法的引入来提高政府的行政效率。

标志着现代行政管理学的产生，带来了研究视角的变化，一个新的学科产生了。

（二）1900年古德诺（美国政治学家）《政治与行政》国情论在《政治与行政》这本书中提出政治与行政二分法（古德诺系统地提出了这种理论，最早其实是威尔逊提出的）政治由政治家掌握和运用，行使政治决策的功能，形成国家意志，以正义为核心目标。

行政权由专业的行政管理者掌握，执行国家意志，以效率为核心目标。

“所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。

它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。

所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。

它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，（认为司法只不过是行政的一小部分而已）而代之以政治与行政的二分法。

”衡量后者的唯一目标是效率，行政体系也有其内在规律性和相对独立性。

随着现代文官制度的建立，国家的行政系统与国家的政治系统慢慢分离。

1883年以前“政党分肥制”——国家的官职被看作肥缺，奖励给在政党竞选中立下汗马功劳的人。

1883年以后文官制度，一拨为政治家，制定政策，部长以上为政治家，副部长（包括）一下为考试进去的，不随竞选的影响，竞选只可能会影响部长以上的官员的换动。

（三）科学管理时期大致：1910——1930三大代表人物：泰勒（美）法约尔（法）马克思·韦伯（德）（1）F·W·泰勒（科学管理理论之父）1911年《科学管理原理》出版标志着科学管理理论的产生具体内容：一、经济人假设：认为在工作过程中工人追求的是高工资，资本家追求的是高利润，都是追求经济利益的经济人，这是他们唯一的目的，最大的工作动机，劳资双方的利益并非是矛盾的对立的，完全可以取得一致，可以运用一种新的科学管理方法提高生产效率，是劳资双方都能在生产力提高的基础上获得新的经济利益。

泰勒的贡献：他把这样的宏观理论运用于微观的企业管理领域之中，作为构建微观企业的企业组织管理模式的前提和基础，是经济人建设的适用范围的扩展。

二、时间和动作研究1）提出在传统放任的管理体制下，效率主要依据经验感觉等主观的人的因素，而科学管理法认为体制是生产效率的决定因素，科学管理法的核心是要根据科学和？的法则来构建科学合理的体制，前提是对工人的工作时间和动作进行研究。

对工人的作业过程分割成若干基本动作，用秒表对尽可能多的工人进行测量。

从而选定最合适完成作业的工具、机器，决定最适当的程序，消除错误的无用的动作，找到最适宜的作业方法，使其标准化2）计算一套动作持续的时间，加上不可避免的耽误的时间，计算标准时间，从而确定作业标准。

体制是生产效率的决定因素三、任务管理模式——就是今天的绩效管理法如果公认的工作目标不明确，他就不会努力地工作，如果随意设定工作标准，工人也不会最大限度地努力工作，为刺激工作，提高效率，必须实行刺激工资制（？）1）高标准的规定工人一天的任务，不论职务高低，都必须接受明确地工作任务2）提供标准工作条件，以保证标准工作量的完成3）高额的工资待遇4）工人的工资随效率的变动而变动，若工人不能完成工作任务，就必须承担责任。