从广铁集团看铁路改革的制度博弈_孙长松

从广铁集团看铁路改革的制度博弈□　孙长松广州铁路（集团）公司是全国铁路第一个也是迄今惟一一个“公司化”的铁路局。

对这个独特的铁路公司制度变迁问题进行分析研究，权衡得失，应是一件有意义的事情。

描述一个企业的制度，按照威廉姆森在《资本主义经济制度——论企业签约与市场签约》一书中的说法，就是描述企业的签约状况，即企业与生产要素、与政府、与市场等之间签约以及契约受保护的制度。

威廉姆森也认为，一个国家的经济制度，可分为企业签约和市场签约两个方面，一切经济问题均可看作合同问题。

企业与生产要素之间的签约，反映的是企业的产权制度。

企业与政府之间的签约，反映的是政府管理微观经济的制度，即政府管制。

企业与市场之间的签约，反映的是企业的治理制度（规模与组织结构）。

企业的契约能否得到有效保护，反映了一个经济体是契约型的还是关系型的，从而也可以比较企业签约过程中事先和事后的交易成本，分析制度的优劣。

从现代公司所应具有的特征来看，广州铁路（集团）公司是一个“被公司化”的“铁路运输企业”。

它有以下的制度特点：１．产权多样化但主体是共有制广州铁路集团的前身为广州铁路局，属于国家铁路。

１９９３年改挂公司牌子，但没有对其产权制度作出安排。

集团内辖有４家合资铁路公司：一是三茂铁路公司。

１９８６年，经中央政府批准，广东省开风气之先，引入日本三富投资有限公司资金折人民币１．６亿元，与铁道部合资修建了三茂铁路。

当时的股东分别为广东省政府、铁道部、日本三富投资有限公司。

开通运营后广东省与铁道部进行了长达数年的三茂铁路股权之争。

由于连年亏损，日资无奈退出，仅以５０００万元将其股权转让给广东省政府。

最后广东省诉至国务院，由当时主管铁路的国务院领导拍板，决定广东省占５５％，铁道部占４５％。

２００４年，铁道部将隶属广铁集团的广三线约３亿元资产“注入”该公司，变成国铁控股，始有盈利。

二是广东省与铁道部于１９８８年合资成立的广梅汕铁路公司，由广东省控股。

１９９８年，铁道部将京九铁路的一部分“注入”该公司，实现了国铁控股。

三是由铁道部和湖南省政府共同出资的石长铁路有限责任公司，于１９９６年组建，１９９８年石长铁路建成投入运营。

四是１９９７年由铁道部、海南省、广东省共同组建粤海铁路有限责任公司，经营连接陆岛、跨海及海南省内铁路。

此外，广铁集团也代表铁道部管理若干在建的广东、湖南两省境内的合资铁路，如广州、长沙周边的城际铁路、深厦铁路、广珠铁路等。

广铁集团公司现在还下辖一家上市铁路公司。

１９９４年，由广铁集团公司独家发起将原辖１４７公里铁路的广深铁路公司改制为广深铁路股份公司，并在香港联交所上市。

公司由广铁集团公司控股，持股比例为２／３，另１／３股东为境外投资者。

２００３年，铁道部又将广铁集团公司所辖的京广线广州至坪石段４８２公里“注入”该公司，在上海证券交易所上市，大股东仍为广铁集团公司，所持股比不变。

广铁集团也是湘粤琼三省范围内所有国家铁路的出资者代表。

在实际经营活动中，集团总部对国家铁路、股份制铁路、合资铁路全权行使经营权，虽然在行使这些权利时并未得到另外的出资人的授权。

２．政府管制有所放松但仍然具有传统的政府统制的浓厚色彩政府部门对广铁集团的规制逐年有所减少，集团对中层干部的任免、对员工的奖惩、具体的运输生产组织、较小规模的简单再生产投入等等，可以自主进行。

但由于铁路长期实行客、货、网不分的管理体制，具有自然垄断性质，被认为带有很强的公益性，也曾经被国家作为宏观调控经济的工具，因此仍然受到相当严格的政府管制，包括价格的控制、生产布局的安排、运输产品开发、运输能力分配、机构定员定编、劳动工资等级、利润分配等，都由铁道部决定，广铁集团只是这些规章制度的执行者。

虽然“被公司化”，但广铁集团并不能从市场独立地取得收入，要通过铁道部按一个“均贫富”的清算单价，参与全国铁路的清算，才能计算出盈亏结果。

他们也像其他铁路局一样，在市场准入、基本建设、原材料供应等方面受到政府的特别保护，并被授予环保、卫生、安全等方面的行政权和与铁路有关的执法和司法权利。

３．规模越来越大但更像是一个分公司广铁集团具有较大的规模，固定资产近千亿元，员工十几万人，年运输收入２８０多亿元。

集团的内部治理结构与其他铁路局并无严格的区别，虽然设有董事会、监事会，但其成员都由铁道部指定，也没有经常的议事制度、权责制度。

这种状况与铁路的整体管理体制有关。

铁道部具备一个完整企业的所有要素。

铁道部通过内部设置的企业科层结构似的业务或经营部门，通过最早产生于美国铁路的直线参谋式的组织结构，直接组织指挥全国铁路运输生产，对列车运行进行调度，对全路的装车、售票等进行安排；直接设计和开发新的铁路运输产品、编制列车运行图，确定铁路运价；直接确定新的铁路线建设，也直接安排主要的铁路简单再生产，如机车车辆更新、线路改造等；对全路运输收入通过十分复杂的内部清算进行再分配；直接确定全路职工的工资标准。

铁路具有半军事化的传统，强调在生产经营活动中要“一切行动听指挥”。

广铁集团也像其他铁路局一样，作为企业显然不够完整，例如它不能完整地从市场取得收入（通过内部清算取得），不能自主确定产品价格，不能自主开发新的运输产品，不能自主进行扩大再生产，也不能自主确定内部组织机构。

它们在铁道部的统一指挥下，直接进行铁路客货运输生产，管理管内的线路、机车车辆、客货运业务和按业务或区域设置的站段。

铁路局具有追求利润最大化的动机，内部设置科层组织，具有企业组织的大部分特征。

从管理经济学的角度看，铁路局实质上更像一个分厂或分公司。

这种缺少微型资本市场特征的大规模企业的内部治理结构，显然不能较好解决委托——代理问题，也导致管理信息失真问题严重，机会主义行为和弱激励问题突出，管理的交易成本比较高。

４．契约得到重视但常常不能得到有效保护在铁路运输方面、劳动用工方面、铁路建设方面，通过契约对各种经济活动进行约束，现在已经相当普及。

这就使得过往各种经济活动都要通过关系来进行、企业需要将收益的很大一部分用于关系交易的情况有了改变。

但铁路运输合同、劳动合同、企业经营合同往往得不到充分的保护，合同实施比较随意，且事后仲裁因为铁路本身掌握司法资源而难以合理进行。

比如旅客或货主如对铁路造成的损害进行索赔，是十分困难的事情。

铁路员工也仍然是“铁饭碗”，公司很难解除其劳动合同，个人也没有离开公司的“出口”，劳动合同更多地成为一种形式。

对产权合同的保护更缺乏诚实的态度，参与铁路经营活动的路外投资者的权益难以得到基本保障，在集团决策层中也没有代理人，获得的信息不对称，往往最后只得放弃相关权益。

１９９３年广铁集团改制之前，与全国各铁路局一样，进行了“大包干”改革，开始有了一些经营自主权。

例如可以任免本局的“处级干部”，有了一点“利润留成”，可以给员工发放一定的奖金，还在运输主业之外搞起了“多种经营”。

此后，广铁集团大体上又经历了以下五个阶段的制度变迁，其中第一个阶段是广铁集团所独有的，其他则是全国铁路各局一并进行的。

１．公司制改革及局部股改上市１９９３年，经国家批准，广州铁路局改制为广州铁路（集团）公司，并纳入当时由国家直接管理的１００多家企业集团之列。

按当时的设计，改制后的广铁集团享有多项生产经营自主权，如自主决定人事管理、员工报酬、内部机构设置、生产布局安排、外贸、资金使用、部分运输产品价格等等。

这一改革，当时不仅在铁路行业是令人耳目一新的，在所有大型国有企业包括各种网络性行业中，也是开风气之先的。

今天回过头来看，当初的设计大都没有实现，广铁集团与其他铁路局本质上并无二致，实质上成为一个“被公司化”的铁路局。

显然，这种体制内的局部的制度改进难以克服制度变迁的“路径依赖”困境。

１９９４年，广铁集团所辖的广深铁路公司通过股改，在香港联交所上市。

这是内地铁路的第一家上市公司。

上市为这个公司带来了活力，利用自身积累相继修建了双线、三线、四线及国内第一条准高速铁路，区域运输市场的竞争能力得到很大提升，客货运量特别是旅客发送量大幅度上升。

但今天的广深铁路股份公司的生产经营自主权十分有限，甚至对所属基层单位的干部的任免、调整及各项财务预算的安排都完全集中到了其母公司。

２．实行资产经营责任制１９９５年起至今，铁道部对各铁路局实行资产经营责任制，即由铁道部给各铁路局下达各种生产经营指标、安全质量指标，签订“责任状”，依此对各局进行考核，评出优劣，奖优罚劣。

广铁集团对下属单位则据此实行生产经营责任制，下达生产和支出指标、安全质量指标，进行优劣考评。

实行责任制的意图是把生产经营责任层层传递到各个层级的员工，“千斤重担众人挑，人人肩上扛指标”，解决国有企业的委托——代理问题和监管难的问题。

从实际的效果来看，这种问责制有一定的效果，对代理人的激励有所强化。

但因为这种问责制的参数确定和考评带有很大的主观性，责任指标和经营结果又可在期末调整，且奖罚的力度根本无法与产权权益相比，因此很多情况下可能流于形式。

比如我们并未看到过因为这种问责被免职或降职的例子。

３．局部范围的客网分离２０００年，根据铁道部的统一安排，广铁集团在全国铁路各局中首个成立了客运公司，将客运业务与铁路线路和货运业务分开，并通过相当复杂的清算，以向路网支付使用费的方式，相对独立地进行生产经营活动。

广深股份公司和各合资铁路公司的客运业务，则仍然维持原管理体制不变。

广铁集团客运公司成立后，取消了干部级别，实行了按岗取酬、易岗易薪的工资制度，建立了扁平化、软性化的事业部制的组织结构，调整了生产布局，从增运增收、提高效率、改善质量等各项指标来看，效果是好的。

２００１年，这个公司的改革经验推及全路，各铁路局都成立了客运公司，并开始进行组建货运公司的工作，准备实行更完全的网运分离。

但由于这种铁路局范围的网运分离并未打破以铁路局为主体的传统运输管理方式，显然不符合铁路运输市场具有区域经济性和网络特征的实际，规模不经济可能导致生产成本上升，且这种体制内的变革缺少契约的保证，特别是没有在产权改革这个对制度稳定具有约束力的方面作出必要的安排，因此在２００３年就体制复归，广铁客运公司也成为全路最后一个被撤销的客运公司。

铁路为进行这一改革进行过长期的准备，付出了昂贵的成本，结果是许多人始料未及的。

４．改革两级法人管理体制按照上个世纪８０年代发布的《铁路法》的规定，铁路局和铁路分局都是“铁路运输企业”，因此，铁路行业长期存在两级法人经营管理同一资产的问题。

广州铁路（集团）公司成立后，原有３个属于国家铁路的分局也改成了总公司，但这一问题依然存在。

为了解决这个问题，一些铁路经济工作者曾经设想，可以将集团公司确定为资产经营的总部公司，下属的总公司则负责生产经营。

但这一思路客观上不能成立。

因为大量的铁路运输生产由铁道部直接组织指挥，集团本身生产经营权有限，下属公司更难以相对独立地进行运输生产活动。