从广铁集团看铁路改革的制度博弈_孙长松

从广铁集团看铁路改革的制度博弈

□　孙长松

广州铁路（集团）公司是全国铁路第一个也是迄今惟一一个“公司

化”的铁路局。对这个独特的铁路公司制度变迁问题进行分析研究，权衡

得失，应是一件有意义的事情。

描述一个企业的制度，按照威廉姆森在《资本主义经济制度——论企

业签约与市场签约》一书中的说法，就是描述企业的签约状况，即企业与

生产要素、与政府、与市场等之间签约以及契约受保护的制度。威廉姆森

也认为，一个国家的经济制度，可分为企业签约和市场签约两个方面，一

切经济问题均可看作合同问题。

企业与生产要素之间的签约，反映的是企业的产权制度。企业与政府

之间的签约，反映的是政府管理微观经济的制度，即政府管制。企业与市

场之间的签约，反映的是企业的治理制度（规模与组织结构）。企业的契

约能否得到有效保护，反映了一个经济体是契约型的还是关系型的，从而

也可以比较企业签约过程中事先和事后的交易成本，分析制度的优劣。

从现代公司所应具有的特征来看，广州铁路（集团）公司是一个“被

公司化”的“铁路运输企业”。它有以下的制度特点：

１．产权多样化但主体是共有制

广州铁路集团的前身为广州铁路局，属于国家铁路。１９９３年改挂公

司牌子，但没有对其产权制度作出安排。

集团内辖有４家合资铁路公司：一是三茂铁路公司。１９８６年，经中央

政府批准，广东省开风气之先，引入日本三富投资有限公司资金折人民币

１．６亿元，与铁道部合资修建了三茂铁路。

当时的股东分别为广东省政府、

铁道部、日本三富投资有限公司。开通运营后广东省与铁道部进行了长达数年的三茂铁路股权之争。由于连年亏损，日资无奈退出，仅以５０００万元将其股权转让给广东省政府。最后广东省诉至国务院，由当时主管铁路的国务院领导拍板，决定广东省占５５％，铁道部占４５％。２００４年，铁道部将隶属广铁集团的广三线约３亿元资产“注入”该公司，变成国铁控股，始有盈利。二是广东省与铁道部于１９８８年合资成立的广梅汕铁路公司，由广东省控股。１９９８年，铁道部将京九铁路的一部分“注入”该公司，实现了国铁控股。三是由铁道部和湖南省政府共同出资的石长铁路有限责任公司，于１９９６年组建，１９９８年石长铁路建成投入运营。四是１９９７年由铁道部、海南省、广东省共同组建粤海铁路有限责任公司，经营连接陆岛、跨海及海南省内铁路。此外，广铁集团也代表铁道部管理若干在建的广东、湖南两省境内的合资铁路，如广州、长沙周边的城际铁路、深厦铁路、广珠铁路等。

广铁集团公司现在还下辖一家上市铁路公司。１９９４年，由广铁集团公司独家发起将原辖１４７公里铁路的广深铁路公司改制为广深铁路股份公司，并在香港联交所上市。公司由广铁集团公司控股，持股比例为２／３，另１／３股东为境外投资者。２００３年，铁道部又将广铁集团公司所辖的京广线广州至坪石段４８２公里“注入”该公司，在上海证券交易所上市，大股东仍为广铁集团公司，所持股比不变。

广铁集团也是湘粤琼三省范围内所有国家铁路的出资者代表。在实际经营活动中，集团总部对国家铁路、股份制铁路、合资铁路全权行使经营权，虽然在行使这些权利

时并未得到另外的出资人的授权。２．政府管制有所放松但仍然具有传统的政府统制的浓厚色彩

政府部门对广铁集团的规制逐年有所减少，集团对中层干部的任免、对员工的奖惩、具体的运输生产组织、较小规模的简单再生产投入等等，可以自主进行。但由于铁

路长期实行客、货、网不分的管理体制，具有自然垄断性质，被认为带有很强的公益性，也曾经被国家作为宏观调控经济的工具，因此仍然受到相当严格的政府管制，包括价格的控制、生产布局的安排、运输产品开发、运输能力分配、机构定员定编、劳动工资等级、利润分配等，都由铁道部决定，广铁集团只是这些规章制度的执行者。虽然“被公司化”，但广铁集团并不能从

市场独立地取得收入，要通过铁道部按一个“均贫富”的清算单价，参与全国铁路的清算，才能计算出盈亏结果。他们也像其他铁路局一样，在市场准入、基本建设、原材料供应等方面受到政府的特别保

护，并被授予环保、卫生、安全等方面的行政权和与铁路有关的执法和司法权利。

３．规模越来越大但更像是一个分公司

广铁集团具有较大的规模，固定资产近千亿元，员工十几万人，年运输收入２８０多亿元。集团的内部治理结构与其他铁路局并无严格的区别，虽然设有董事会、监事会，但其成员都由铁道部指定，也没有经常的议事制度、权责制度。这种状况与铁路的整体管理体制有关。铁道部具备一个完整企业的所有要素。铁道部通过内部设置的企业科层结构似的业务或经营部门，通过最早产生于美国铁路的直线参谋式的组织结构，直接组织指挥全国铁

路运输生产，对列车运行进行调度，对全路的装车、售票等进行安排；直接设计和开发新的铁路运输产品、编制列车运行图，确定铁路运价；直接确定新的铁路线建设，也直接安排主要的铁路简单再生产，如机车车辆更新、线路改造等；对全路运输收入通过十分复杂的内部清算进行再分配；直接确定全路职工的工资标准。铁路具有半军事化的传统，强调在生产经营活动中要“一切行动听指挥”。广铁集团也像其他铁路局一样，作为企业显然不够完整，例如它不能完整地从市场取得收入（通过内部清算取得），不能自主确定产品价格，不能自主开发新的运输产品，不能自主进行扩大再生产，也不能自主确定内部组织机构。它们在铁道部的统一指挥下，直接进行铁路客货运输生产，管理管内的线路、机车车辆、客货运业务和按业务或区域设置的站段。铁路局具有追求利润最大化的动机，内部设置科层组织，具有企业组织的大部分特征。从管理经济学的角度看，铁路局实质上更像一个分厂或分公司。这种缺少微型资本市场特征的大规模企业的内部治理结构，显然不能较好解决委托——代理问题，也导致管理信息失真问题严重，机会主义行为和弱激励问

题突出，管理的交易成本比较高。

４．契约得到重视但常常不能得到有效保护

在铁路运输方面、劳动用工方面、铁路建设方面，通过契约对各种经济活动进行约束，现在已经相当普及。这就使得过往各种经济活

动都要通过关系来进行、企业需要将收益的很大一部分用于关系交易的情况有了改变。但铁路运输合同、劳动合同、企业经营合同往往得不到充分的保护，合同实施比较