新常态背景下的新区“产城人融合”发展之路——以宁波杭州湾新区为例

新常态背景下的新区“产城人融合”发展之路

——以宁波杭州湾新区为例

黄伟锋

摘要：城市新区作为地方经济发展“领头羊”以及新型城镇化“排头兵”，需要积极适应我国社会经济发展的新常态，以及主动对接中央新型城镇化战略要求，扭转以往过于关注“城”而忽略“人”的发展思路，把人的城镇化作为新时期发展核心。宁波杭州湾新区作为国内新区发展的一个缩影，目前正由第一代向第二代新区转变，从工业园区向产业新城转型升级，通过深入解读新常态下宁波杭州湾新区发展的特征与问题，以及从静态、动态两个维度理性分析产、城、人三者关系的基础上，始终围绕着人去制定发展战略，从定人、招人到留人、育人、管人等多个战略层面探究未来新区如何健康可持续的发展。

关键词：新常态新型城镇化产城人融合宁波杭州湾新区

1.引言

当前，中国社会经济发展步入新常态，经济增长从高速转为中高速，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，经济结构优化升级。新区作为地方经济发展“领头羊”，更需要主动适应新常态，改革创新，找到一条适合自身可持续发展的新路。

另一方面，中国城镇化发展步入新阶段，53.7%的人已经住到城市中，未来需要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。新区作为新型城镇化“排头兵”，更需要将人的城镇化作为核心，把“有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的首要任务。

本文以宁波杭州湾新区发展为例，解读新常态下新区发展的特征与问题，在科学理性分析产、城、人三者相互关系基础上，在战略层面探究未来新区如何健康、可持续发展。

2.新区发展的新常态

宁波杭州湾新区位于杭州湾跨海大桥南岸，地处长三角地理几何中心，素有“南上海、北宁波”之称。新区是因桥而谋、与桥同兴的发展大平台，规划陆域面积353平方公里，其

前身是县级开发区——慈溪经济开发区。2010年，宁波市为了加快新区开发建设，专门成立市政府派出机构——新区管委会。近5来，新区在“大产业、大平台、大项目、大企业”战略指导下，经济发展突飞猛进，开发建设日新月异，成为浙江省、宁波市经济发展的重要增长极。截至2014年底，新区现状人口19.4万人，实现地区生产总值231亿元，工业总产值1058亿元，财政收入65.3亿元。

尽管新区发展态势良好，但是随着国内社会经济发展步入新常态，各领域改革不断深入，新区将步入新发展阶段，发展环境和条件不断变化，充满了机遇和挑战。

2.1产业招商竞争激烈

在“稳增长”的发展语境下，招商引资是各地政府的首要任务，对新区而言，更是重中之重。在宁波杭州湾新区所在的长三角地区，各级各类新区、新城林立，产业竞争异常激烈，尤其在新材料、新能源、生物医药、智能装备等战略性新兴产业方面，为了吸引大产业、大项目落户本地，为了能抢占滩头、力争先机，各级政府之间明争暗斗，在土地、财税等方面使出浑身解数，经常出现好几个地方争夺同一个项目。根据初步梳理环杭州湾地区各地新区、开发区的主导产业发现，主导产业类型同质化比较严重，如图1所示。

图1 长三角地区新城、新区战略产业分布图

并且，随着去年底国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（下称“国发62号文”）开始执行，今后各新区、开发区处在相同起跑线上，产业招商竞争更加激烈将会是新常态。

2.2城市土地扩张减缓

此前，宁波杭州湾新区处在快速发展期，发展规模和速度一直是新区发展关注的焦点，依赖土地快速扩张是其明显特征，由此还伴随着土地“圈而不用、多圈少用”的现象。根据统计，从2009年到2013年，新区建设用地规模从35.4平方公里扩展到52.7平方公里，土地出让面积达14.78平方公里，年平均供地近5平方公里。

表1 宁波杭州湾新区历年土地出让情况

随着土地存量越来越捉襟见肘，新区由快速发展逐渐向均衡发展转变，效益和品质成为最关注的焦点，开始突出“亩产论英雄”的理念，坚持土地集约发展。尤其，在当前新型城镇化背景下，新区发展开始由对“地”依赖转向对“人”的依赖，城市土地扩张减缓势必成为新常态。

2.3建设融资压力增加

一直以来，新区基础设施建设资金主要来源于新区开发建设公司、重大项目投资合作企业等融资平台，地方政府性债务规模达到150多亿元。并且，新区还处在产业发展扶持期，可用财政税收捉襟见肘。然而，随着财税体制改革逐步深入，一方面，政府实行全口径预算，进一步规范财政收支，让收支暴露在阳光下，约束政府无节制投资；另一方面，加大地方债务治理，严格控制债务规模，规范地方政府举债融资机制。所以，在未来一段时期内，新区建设融资压力将会加大，势必会影响基础设施投资建设速度。

2.4人力资本提升困难

未来城市的竞争是人才的竞争，更是人口的竞争。现阶段，新区最缺的是人气，其次才是人才。尽管近年来新区在大产业带动下，常住人口规模增长较快，但是人口聚居比较分散，

人口密度每平方公里仅为540，很大部分还圈在厂区和学校宿舍内，并且增长人口以外来务工人员为主，大专以上学历人数只占3%。与发展相对成熟的宁波城区比较，新区的各项公共服务设施还不足，现代服务业培育还需要相当长一段时间，因此，人气的集聚、人才的吸引也将相对困难，需要花大力气去逐步解决。

2.5居民消费需求升级

当前，国家正处在新的社会转型期，随着人们收入水平和生活条件的极大改善，社会结构、价值取向等都在发生巨大变化。与此同时，人的价值追求也在发生变化，人们的就业意愿、消费观念等都在不同程度地改变。而新区正处在城市培育期及人口质量提升期，以外来人口为主体的居民正逐步改变生活方式、价值追求和利益诉求，由过去简单物质生活需求转向对高品质、有文化的精神生活需求，这种消费需求的升级也将会步入新常态。

2.6环境承载压力加大

宁波杭州湾新区滨临东海，由围海造地而来，现状生态本底良好，拥有世界级咸水湿地，但是生态敏感度较大，淡水资源缺乏，水环境污染严重。随着产业规模不断增长，人口规模不断增加，新区环境承载压力将会越来越大。

3.新区的产城人三者关系剖析

《城市的崛起——城市系统学与中国城市化》的作者刘春成提出“城市是个生命体”的概念，即城市的发展要如生命体的构成一般，需要综合协调的发展，其产业布局、城市规划、人居环境等需要有机融合才能造就城市的可持续发展。因此，产业、城市和人三者之间是密不可分，相互促动的关系。

3.1静态相互关系

首先来静态分析产城人三者相互关系：“产”即产业功能，包括一产、二产和三产，是城市的经济基础和发展动力；反之，城市是产业发展的空间载体，并提供相关的服务配套。城与人之间，城市为人的活动提供空间载体，而人是城市的活力源，并成为城市运行的维护者。人与产之间，人是产业功能必要的生产要素，而产业发展为人提供就业岗位。具体关系