城市更新_均衡与非均衡_对城市更新中利益平衡逻辑的分析_朱洪波

　2006年　第10期

兰　州　学　刊N o .10　2006　总第

157期

L an zhou xue kan G enera.l N o.157

社会学研究

城市更新:均衡与非均衡

———对城市更新中利益平衡逻辑的分析

朱洪波

(中国人民大学　土地管理系,北京　100872)

[摘要]　本文基于对我国城市更新的历史现状及问题的研究,指出城市更新中的利益平衡逻辑非均衡、诱因及其导致的后果,并从政策层面上给出实现城市更新利益关系由非均衡向均衡转变的相关结论和建议。

[关键词]　城市更新;利益非均衡;政府行为

[中图分类号]C912.81 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2006)10-0160-03 城市更新伴随城市的发展,走的是发展与更新同时并存的路径。“全方位多角度试错”是西方城市更新的成长曲线,而中国特有的城乡分割二元结构、“二元思维”博弈的经济局面①以及快速城市化的现实,构成了城市更新的独特背景,并导致城市更新中独特的利益平衡逻辑。

一、不同经济增长机制下的城市更新

我国大规模的城市更新改造是从新中国成立以后开始的。半个世纪以来,城市建设伴随着均衡与非均衡的发展态势。

(一)计划经济框架下的城市更新新中国成立后,我国改造城市的目标是把消费城市变成生产城市,着力于把城市建成工业生产基地。因此,在建国后的“恢复时期”和“一五”建设时期,配合重点工业项目布局,我国城市住宅、交通、大型公共设施需要改善和发展,这段时期的城市拆迁是公益拆迁模式,在实物福利分配住房的制度下,拆迁的决定权在政府。虽然这个时期单一的城市改造和建设目标,很难适应城市化规律对城市的要求,但是因拆迁引发的矛盾却不显著。

(二)改革开放时期的城市更新

我国大规模的城市改造是在改革开放以来的20多年中进行的,快速的城市更新改造和开发建设,造就了大到上海浦东开发,小到北京菊儿胡同、苏州十全街改造以及西安、合肥、南京、开封、洛阳、平遥、新疆喀什高台等古城保护,取得了一些宝贵经验。但是由于中央与地方政府之间社会经济发展价值取向呈现“二元思维”特性,并且随着城市化发展目标的提出,城市政府从盘活存量土地到进行大规模的城市改造和建设,形成以增加财政收入为主的土地利用思维模式。拆迁模式从公益拆迁向政府主导的商业拆迁模式转变,在这场转变过程中,许多拆迁矛盾和问题相伴而生,据建设部有关部门统计,截至2004年6月22日,因征地拆迁而到建设部上访的人数有4026批、计18620人,其中

集体上访905批、13223人,个体上访3121批、5397人。②

城市更新在政府主导、开发商逐利、市场推动以及市民非理性消费倾向

多种因素拉动下展开,这场“更新”运动持续至今已经面临窒碍的境况。

二、城市更新中利益平衡逻辑的非均衡

伴随我国工业化、城市化高速前进,城市拆迁模式的演变,

城市土地的价值和收益已成为城市更新的关键所在,城市更新

实际上是一种经济利益的再分配。这正是引发城市更新中各种矛盾和问题的关键所在。

(一)不同利益主体之间的非均衡

城市更新中涉及的主要利益群体有三个,即国家或城市政府、开发商、动迁居民。三大利益群体在城市更新建设中各自的利益目标不同,相互之间很容易产生矛盾。而不同利益主体之间矛盾冲突最激化的应是开发商和居民之间,政府和开发商在城市更新中是最大的获利群体。城市政府需要得到社会效益,更重要的是得到经济回报,其利益主要体现在税收变化上;相比之下,开发商的利益目标十分明确而单一,即最大限度地获取利润,这一目标不可避免地与国家的社会利益目标发生冲突;动迁居民希望在城市改建过程中能获得满意的补偿,以及实现改善现有的住房条件和生活条件等利益目标,然而该目标的实现确有其难度。这一难度一定程度上与政府直接干预拆迁的行为方式有关。通过下图来作进一步的分析。

图1政府与开发商:均衡分析

图1中,D 为开发商需求曲线,S 1为政府考虑给拆迁户补偿后的供给曲线,S 2为政府考虑土地利用社会成本后的供给曲线,

S 1曲线与D 曲线相交于E 1点,均衡价格和均衡数量分别为P 1和Q 1,土地的社会成本使政府土地供给曲线移动到S 2,相应的均衡数量和均衡价格也发生变化,均衡点由E 1移动到E 2点,此时,均衡价格有所上升。显然,政府对拆迁户的补偿与政府的土地出让价格相比,政府的土地出让价格处于较高水平。

当政府垄断土地供给市场时,从图2我们可以看出,垄断条件下的政府土地供给曲线为S 1,非垄断条件下政府土地供给曲线为S 2,开发商的土地需求曲线由D 1移动到D 2。非垄断条件下,D 2与S 2相交于E 3点,此时均衡价格与均衡数量分别为P 3和

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城市更新:

均衡与非均衡

图2政府与开发商:政府垄断情况下

Q 3;在政府垄断条件下,S 1与D 2相交于E 2点,E 2与E 3相比可以看

出均衡价格P 上升,显然,政府垄断土地供给市场可以为政府带来较高的土地出让收益,但相应地增加了开发商的土地使用成本,由于开发商的土地使用成本增大,为了保证其利润最大化的实现,开发商会采用多种手段来弥补其损失。而政府为了激励开发商进行城市更新的积极性,在政策以及行为方式上会有所倾斜,这种带有倾向性的政策及政府行为必然使被拆迁户在一定程度上承担了开发商的转移损失,如安置补偿不合理、生存环境面临困难等。面对这种困境,被拆迁户必然与开发商和政府之间的利益冲突激化。因此,政府的过度作为是导致城市更新中不同利益主体之间利益失衡的诱因。

(二)公平与效率之间的非均衡

在我国当前的城市更新过程中,私人的土地使用权和私有房产往往得不到应有的保障和尊重。城市更新中开发商与居民关于利益补偿的谈判,往往由于政府的介入,带有极强的行政色彩,加上观念和体制的原因,不仅在人们的意识中常把政府等同于国家,而且各级政府及政府官员也常以国家的名义行使对土地的权利。在城市更新中,当被拆迁人的土地使用权与代表国家的政府在收回土地使用权发生直接的利益冲突时,一些地方政府为了所谓的“政绩”、“面子工程”或以廉价土地供应来达到招商引资的目的,往往动用行政权力打着“政府”的旗号实施拆迁行为,如2004年发生在湖南嘉禾的“拆迁风波”,就是一起行政权力直接干预拆迁行为的典型事件,这种强制拆迁行为其实是对社会公平的一种亵渎。

三、对城市更新中利益非均衡逻辑的反思

城市更新中的核心问题是拆迁问题,政府的过度干预扭曲了市场化运作的本质,使得现阶段城市更新的矛盾及问题相伴而生。究其原因主要归结为政府行为错位和职能缺失。

(一)准公共产品市场化与政府职能缺失

住房具有两重性,既具有商品性,又具有社会性;既不同于私人产品,又不同于公共产品;住房问题既是个人问题,又是社会问题。因此住房是一种准公共产品。政府应该选择合理的供给制度进行生产,并对生产和销售进行管制。然而,现实中为了克服政府福利分房的弊端,提高经营效率,满足住宅多样化的消费需求,把准公共产品更多地推进了市场,实行了准公共产品市场化机制。开发商为追求利润最大化目标,但是政府的财政政策、税收政策等政策不到位,结果这种行为必定使市场范围扩张至低效率领域,从而导致公平与效率失衡,经济运行不规范。而政府又未能履行其职能去弥补市场缺陷,政府退出及政府行为利益化进一步扩大了低效率领域,使得旧城改造中动迁户的利

益受到损害,表现为被拆迁人不能安置到相应的地段、或回迁的

安置房建筑质量不合格、适合安置的房屋供应不足、供应不及时、从业人员得不到相应的补偿等问题。以北京市为例,对于城

市更新改造的开发项目的回迁率要求,内城大概为20%,外城为30%-50%之间,但是在实际开发过程中,往往是因事而异,协

商解决。③

这些问题的根源在于政府的制度供给、政策设计有问题以及政府职能的缺位。

(二)社会福利及效率的损失

现阶段城市经济的发展虽然在经济增长率上快速提高,但是社会福利及整体效率是损失的。根据经济学的边际产品原则,边际产品决定收益的要素分配,即产出的分配是由边际产品原则决定的。旧城区改造的土地数量是固定的,对固定的土地

追加不同单位的劳动的边际产品递减,如果区位优势明显的土地有限,则追加的劳动收益递减趋势就会很显著,租金的份额就会很大。在这一供需过程中,出现均衡点E ,可以找出由租金乘以土地数量而得到的地租的矩形,从而找出剩下的工资、社会福利的三角形。见下图3:

图3边际产品原则决定要素分配

三角形N FE 代表着土地租金获得的剩余产出,而这部分产出被一些利益集团(主要是开发商)所获取,即所谓的“胜者全得”逻辑。开发商为了自己的利益必然与政府展开博弈,采取有利于自身的对策和产品策略。首先开发商利用监管机构与被监管企业之间的信息不对称,以及通过虚列建设成本降低账面利润,使价格监管名存实亡;其次由于负责管制的官员本身与被管制的行业有着千丝万缕的关系,他们很容易被企业所“俘获”;最重要的是开发商在获取旧城区土地的开发权之后实质上获得了对所开发土地的控制权,拥有控制权就等于掌握着对剩余产出的索取权,所以导致政府在政企博弈中成为输家。市场经济这只“看不见的手”并没有保证市场经济能够公平分配收入和财产,而且这部分损失是以未来发展损失为代价的。经济理论告诉我们,任何一种要素都是不断变动的要素。因为每一单位的要素仅按雇佣的最后一单位的边际产品进行支付,以前投入的要素的边际产品中就有一些产出的剩余,这些剩余恰好等于边际生产率定价下其他要素的收入。因此,这部分本该属于其他要素应获得的收入却并没有分配给它们。这个问题的根源依然在于政府制定的相关城市更新政策有问题,以及政府行为的偏移所导致利益分配的失衡、资源配置的低效率和社会福利的损失。

(三)政府面临诚信缺失的困局

中国城市化进程日益加快,房屋拆迁已成为城市更新的重要活动,然而由于城市房屋拆迁、居民安置而产生的社会矛盾和冲突不断增加并日益恶化。城市房屋拆迁的本质是政府根据公共利益的需要,向土地使用权人收回土地使用权,自用或者出让给其他开发商与所有者的法律行为。但是制度中关于“公共利

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