268663-《行政处罚法》法条解读

《行政处罚法》法条解读
重点法条1 责任竞合
第七条公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

第二十二条违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第二十八条违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。

违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

【相关法条】
<行政强制法>
第二十一条违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押，冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。

【意思分解】
1．从本法第7条第1款可以看出，民事责任可以与行政处罚并存，相互之间不发生影响。

2．从本法第7条第2款、第22条和第28条可以看出，刑事责任优先于行政处罚。

但是，行政处罚与刑事责任可以并存，但如果性质相当，产生行政处罚折抵刑罚的问题，即行政拘留折抵相应刑期（如行政拘留1日折抵拘役、有期徒刑1日，行政拘留1日折抵管制2日），罚款折抵罚金。

3．本法第24条规定了一事不再罚原则。

对“一事不再罚”应当不仅限于“同一违法行为，仅能罚款一次”上，其含义应该是：针对一个违法行为，不能给予两次或两次以上的同一种类的行政处罚。

具体包含两层意思：
(1)针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据同一个法律规范再次作出处罚；
(2)针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据不同的
法律规范作出同一种类的处罚。

【易混淆点】
1．针对一个违法行为，一个处罚主体或多个处罚主体根据不同法律规范作出非属同一种类的处罚，并不算违反一事不再罚原则。

2．行政机关按照本法第22条将案件移送司法机关的，仍可作出警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照的行政处罚决定，但不应作出行政拘留处罚、罚款、没收的行政处罚。

对于涉案财物，行政机关应当按照《行政强制法》第21条规定一并移送，并书面告知当事人。

重点法条2 处罚种类与设定
第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第九条法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十二条国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第十四条除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

【意思分解】
行政处罚的设定权，包括创设权与规定权两个方面。

创设权，是指没有上位阶的法律规范对处罚加以规定的情况下对某违法行为自行设定处罚的权力，是“从无到有”；规定权，是指上位阶法律规范已对某违法行为的处罚作出规定的前提下，作出进一步具体规范的权力，是“从有到有”。

规定权受到上位法的限制，不能超出上住法所确定的处罚行为、种类和幅度等。

运用创设权与规定权这两个概念，更易于掌握各种立法文件对行政处罚的设定权。

1．法律的创设权。

可创设一切行政处罚，且对限制人身自由的行政处罚拥有专有创设权（本法第9条）。

2．行政法规的创设权：除限制人身自由以外的任何行政处罚；规定权：在法律已作出规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定（本法第10条）。

3．地方性法规的创设权：除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的任何行政处罚；规定权：在法律、行政法规已作出规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定（本法第11条）。

4．规章的创设权：警告、一定数量的罚款；规定权：在法律、法规已作出规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出上述规定（本法第12—13条）。

5．除上引之外的其他任何规范性文件，对行政处罚既无创设权，亦无规定权。

6．自治条例和单行条例、经济特区法规依法可以对法律、行政法规和地方性法规作变通，自然享有一定程度的行政处罚设定权。

7．结合本法第9~14条的规定，理解第3条第2款中“没有法定依据”。

“没有法定依据”，包括以下几种情形：
(1)行政处罚没有任何规范依据；
(2)行政处罚有规范依据，但该规范不是来自法律、法规和规章；
(3)行政处罚有来自法律、法规或者规章的规范依据，但该规范依据超出了其创设权限。

前两种情形容易理解。

对第(3)种情形，举一例说明：某省人民政府规章对某违法行为设定责令停产停业的处罚，，但对该违法行为，法律、行政法规和该省地方性法规都没有设定行政处罚。

如果某行政机关根据该省政府规章对某相对人的该违法行为作出责令停产停业的处罚，该处罚即属于没有法律依据。

【易混淆点】
1．注意本法第8第7项的规定，新的行政处罚的种类只能由法律和行政法规创造。

地方性法规只能使用法律、行政法规已经创造出来的行政处罚来针对违法行为。

注意，此点强调的是“行政处罚种类”的创造权。

2．注意本法第11条第1款限于“吊销企业营业执照”，并不是指“暂扣或吊销任何许可证、执照”，比如吊销个体工商户的营业执照，即不在该条款之列，而暂扣驾驶证则可由地方性法规创设。

3．注意哪个机关分别决定部门规章和地方政府规章创设罚款的限额。

重点法条3 处罚实施机关
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

第十七条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。

行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条受委托组织必须符合以下条件：
（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；
（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。

第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

法律、行政法规另有规定的除外。

【意思分解】
1．注意本法第16条的综合性执行机关规定及其但书。

2．重点掌握本法第18条委托行政处罚：
(1)禁止委托不符合条件的组织或个人实施行政处罚（第1款）；
(2)禁止受委托组织的再委托行为（第3款）；
(3)受委托组织以委托行政机关名义实施行政处罚（第3款）；
(4)委托行政机关对受委托组织实施的行政处罚行为负责（第2款）。

3．注意受委托组织的3个条件。

【易混淆点】
1．本法第16条享有决定权的政府仅限于国务院和经国务院授权的省级政府。

2．本法第17条具有管理公共事务职能的组织仅限于法律、法规授权，规章授权的不在此列。

如果规章具体授权的，必须有法律、法规的依据。

3．本法第20条行政处罚的地域管辖是“违法行为发生地”，不同于“违法行为地”，因为后者还包括“违法行为结果地”；级别管辖只限于县级以上地方人民政府的行政机关，也就是说乡级人民政府和中央行政机关原则上不具有行政处罚实施权。

注意该条中的但书：仅有法律、行政法规才可作特别规定，地方性法规和规章均无权。

重点法条4 处罚裁量
第二十五条不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

第二十六条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。

间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

【意思分解】
1．免除行政处罚的有3种情况：不满14周岁；精神病人；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

2．应当依法从轻、减轻行政处罚的有两大类情况：已满14周岁不满18周岁的人；第27条第1款所列4种情形。

重点法条5 行政处罚追究期限
第二十九条违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。

法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

【相关法条】
<税收征收管理法>
第八十六条违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。

<治安管理处罚法>
第二十二条违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

<农村集体土地案件规定>
第十一条土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。

【意思分解】
1．行政处罚的追究期限为2年，但“法律另有规定的除外”。

即特别追究期
限，只能由法律规定，法规、规章等规范性文件均无权规定。

现行法规定的特别追究期限，仅有下列两种情形：税收处罚追究期限是5年（《税收征收管理法》第86条）；治安管理处罚追究期限是6个月（《治安管理处罚法》第22条）。

2．行政处罚的追究期限原则上从违法行为发生之日起算，但存在以下例外：若违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起算（本法第29条第2款）。

3．对超过追究期限的行政违法行为不再处罚，但有违禁品，仍应当依法予以收缴。

【易混淆点】
1．所谓“连续状态”是指行为人在一定时间内连续数次实施性质完全相同的违法行为；所谓“继续状态”是指在违法行为实施后，不仅由违法行为造成的不法状态处于持续之中，而且违法行为本身也处于持续之中，比如非法占地行为（《农村集体土地案件规定》第11条）。

2．若在追究期限内发现违法行为，可在追究期限届满之后作出行政处罚决定。

重点法条6 处罚共同程序
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

【相关法条】
<行政处罚法>
第三条第二款没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

【意思分解】
1．了解作出处罚决定时行政机关应告知的具体事项：
(1)作出处罚决定的事实、理由及依据；(2)当事人应享有的权利。

行政相对人有两项权利：(1)陈述权；(2)申辩权。

2．重点掌握本法第41条：违反第31条、第32条程序性规定的，行政处罚不能成立，但当事人自动弃权的除外。

3．注意本法第32条第2款：不得因申辩而加重处罚。

【易混淆点】
1．行政处罚的法定依据是法律、法规或者规章。

若行政机关作出的行政处罚没有法律、法规或者规章的依据，则该行政处罚无效。

2．行政处罚违反法定程序，属于违法情形，根据行政处罚法第3条第2款，应当归于无效。

《行政处罚法》第41条将违反第31条、第32条的行政处罚规定为“不成立”，在理论上是说不通的（不成立的行政处罚，应该是指因不符合处罚成立要件而在法律上不存在的行政处罚。

行政处罚成立不成立，属于事实认定问题，而非“是否违法”的合法性认定问题）。

但在，行政处罚法第41条未作修改前，在司法考试中，我们只能“将错视对”，即将第41条规定的两种情形认定为“行政处罚依法不成立”的情形。

重点法条7 罚款决定与收缴
第三十三条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。

当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

第四十六条作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。

除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。

当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。

银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

第四十七条依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：
（一）依法给予20元以下的罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的。

第四十八条在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚
款。

第四十九条行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

第五十条执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关；行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。

第五十六条行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。

上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

【意思分解】
以上条文的理解难点在于没有分清本法第33条“当场作出处罚决定”与第47条、第48条“当场收缴罚款”之间的区别。

二者虽然有关联性，但区别是首要的。

1．依本法第33条，可以当场作出处罚决定的有两种情形：
(1)小额罚款（公民50元以下，法人、其他组织1000元以下）；
(2)警告。

2．依本法第47—48条，并非依第33条作出的所有当场罚款决定都可以当场收缴罚款。

不要将当场作出罚款决定与当场收缴罚款混为一谈，前者是决定程序，后者是执行程序。

记住第47—48条规定的当场收缴罚款的3种情形。

3．了解本法第46条、第49条规定：(1)罚款的决定机关与收缴机关分离；
(2)罚款收据由省级政府财政部门统一制作（如不是，当事人有权拒绝处罚，即拒绝交纳罚款）。

4．了解本法第50条规定的当场收缴的罚款的流向及期限要求。

重点法条8 听证程序
第四十二条第一款行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

当事人不承担行政机关组织听证的费用。

听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；
（二）行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

【意思分解】
有关听证程序的知识点即集中体现在本法第42条上，应注意：
1．首先应明白，根据《行政处罚法》的规定，处罚决定程序有两种：即简易程序和一般程序。

听证程序是处罚决定中的特殊程序，而非独立程序。

2．听证程序适用条件。

听证程序适用的条件有两个：一是必须符合法定的处罚案件的种类，即责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款（对于治安管理中的罚款，数额在2000元以上）等处罚适用听证程序；二是必须有当事人听证的请求。

听证是相对人的权利，只有相对人请求听证的，行政机关才能进行听证。

3．对于听证程序的实施，应特别注意：
(1)当事人不承担行政机关组织听证的费用；
(2)听证原则上公开举行，有三个例外：①涉及国家秘密；②涉及商业秘密；
③涉及个人隐私；
(3)听证主持人为非本案调查人员；
(4)听证应制作笔录。

【易混淆点】
1．对本条第1款之规定，容易误将举行听证的行政处罚种类与当事人要求举行听证当作听证程序适用的两种情形，这是不对的。

实际上，如前所述，这是听证程序适用的条件，二者应同时具备方可举行，而非只要有其中的一个情形即可适用听证程序。

2．听证程序必须在作出行政处罚之前举行。

重点法条9 处罚救济
第四十五条当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

行政执法人员月培训资料（2012年8月）
【意思分解】
1．根据《行政处罚法》第45条，处罚在复议、诉讼期间原则上不停止执行，除非法律特别规定。

2．注意把握担保人的条件及其义务。

【易混淆点】
行政拘留的暂缓执行与《治安管理处罚法》第21条规定的行政拘留不执行不同。

前者是暂时的不执行，除非拘留决定被撤销或被变更为其他处罚种类，否则会执行；而后者是绝对的不执行。

重点法条10 处罚强制执行
第五十一条当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。

【意思分解】
1．留意以上3种行政处罚强制执行措施。

2．注意第1项是3%而非3‰。

根据国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第9条第2款，当事人对加收罚款有异议的，应当先缴纳罚款和加收的罚款，再依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议（此处的“复议”并非行政复议法意义上的行政复议）。

3．“将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款”必须有法律的规定。

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