十二章 行政组织变革的一般规律

行政组织理论主讲老师：杨建成第十二章行政组织变革的一般规律第一节行政组织变革的原因与征兆一、行政组织变革的外部原因引起行政组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：(一）社会形态的变迁引发行政组织的变革社会形态的变迁是指社会结构、社会制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。

美国行政学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。

社会形态决定着行政组织的规模和独立性，社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。

(二）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革经济职能的增加永远是行政组织变革的根本动因。

随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革之中。

经济体制的转轨对行政组织变革的影响也是非常显著的。

在有些发展中国家，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的大政府模式的行政组织也日益受到质疑,行政组织的大包大揽、无所不包、无所不能的神话逐渐被打破，建立一个适应市场经济体制的廉价、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。

可以说经济体制的转轨只是一系列变革的开始，它正在引发一轮又一轮日益高涨的行政组织变革浪潮。

(三)政治制度的更迭导致行政组织的变革政治制度的更迭表现在质变和量变两个方面。

政治制度的质变，是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着行政组织为谁服务的问题。

此时，行政组织的变革更多地表现为制度的重新设计与确立。

政治制度的量变，是指在根本政治制度不变的前提下,某些具体政治制度的变动。

无论政治制度的质变还是量变,都会引起行政组织相应的调整和变动，对行政组织的职责深度、权限范围、独立程度等发挥着深刻而具体的影响。

(四)社会发展程度促进或制约行政组织的变革社会发展程度可从四个方面来衡量：一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；二是社会群团组织的独立程度和参与意识；三是大众传播媒介对社会的介人程度和自身的现代化程度；四是公民素质的高低。

它们都会从不同侧面、在不同程度上影响到行政组织的变革。

1.社会企事业组织一方面受到政府管理体制的制约和影响，另一方面又给政府管理以巨大的反作用。

政府对企事业单位有监督、协调、管制的权力，同时这种权力也受到企事业单位本身的独立自主程度及其运行机制的制约，从而影响到行政组织的结构、职责、权力和管理方式。

2.社会群团组织的兴起和独立，是民主政治发展的产物和标志。

随着社团组织的独立性、自由度、参政程度的提高，它会在政府行政组织的外围形成强大压力，从而影响到行政组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等方面。

3.大众传播媒介，如言论、新闻、出版事业的自主性和自由度，传播手段的现代化程度，传播的广度和深度，会促进行政组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。

4.公民文化素质的高低、政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度，对在国家政治生活中占主导地位的意识形态、思想观念的信仰程度，都将影响到公民对行政组织目标的理解和认同，影响到行政组织的动员能力和号召力，影响到行政组织职责权限的构架和行使。

(五）国际环境的重大变化影响行政组织的变革一个国家的政府，在与该国密切相关的国际形势发生重大变化时，在这种国际变化对本国的政治、经济、文化生活的正常运行秩序构成威胁时，就必须采取适当的措施去应付危机、解决难题、维护本国利益。

虽然一国政府对国际环境变化的这种反应在很多情况下表现为一种政策调整过程，但当某种国际影响足够大的时候，也常常迫使政府进行行政组织机构的调整和变革，相应地增减或调整机构的设置。

例如，局部地区战争、世界性战争的爆发，会使一国政府相应地加强军备，提高国防部的地位，增加军事机构及其人员。

而近年来贩毒、走私等跨国犯罪活动的愈演愈烈，又促使各国政府通过设立新的相关职能机构，并加强国际合作来打击之。

二、行政组织变革的内部原因行政组织是适应社会需要而产生、发展、运行的，因此，当外部环境变化了，行政组织必然要变化。

同时，行政组织内部由于种种原因，也是处在不断的发展变化之中,当其内部变化不适应社会的需要时，就必须进行变革。

(一)组织目标的选择与修正组织目标并不是一成不变的，当组织目标在实施过程中与环境不协调时，需要对目标进行修正。

而一旦组织目标得到修正，其组织也会相应地作出调整与变革，以便确立与新目标相适应的职能体系，组织在发展的过程中，也会不断抛弃旧的职能并不断承担新的职能；组织结构在职能改变后，其管理幅度与管理层次也会重新划分，部门也会重组，工作也会重新分配，以便建构起与新目标相适应的组织结构，以及吸引到认同新目标的人员及其人员组合.因此组织在与环境的调适过程中需要进行变革。

(二)组织规模的过度膨胀许多行政组织在发展过程中都想方设法扩张自身职能及组织规模，不管需要与否，总是力求扩大职能范围并相应设立各类机构，建立一个肝胆俱全、各种职能机构齐备的体制，进而寻求人员编制的扩张。

随着时日的增加，行政组织体积的扩张，逐渐超出了必要的限度，使组织健康受到侵害，臃肿代替了精干，低能代替了高效，这是组织变革的必然动因。

(三）组织人员的变化行政组织人员的变化表现在两个方面：一是行政组织人员数量的变化。

行政组织的人员大量增加而效率却仍然低下，裁撤机构、精简人员便是理所当然了。

二是行政组织人员素质的变化，它表现在年龄、素质、专业等方面。

当行政组织机构不断膨胀、规模不断扩张的时候，大量未经训练或训练不足的工作人员被充斥到行政组织中。

他们在给组织带来活力的同时，一定程度上也会因太年轻或训练不足影响到行政组织的工作效率和管理效果。

同样，行政组织工作人员的过分老年化也会使组织缺乏必要的活力和创新意识，养成按部就班的工作习惯。

老年化包括年齡的老化和在同一个单位工作时间过长两个方面。

工作时间过长，积累的矛盾就多。

在许多人因太熟悉业务而不思进取时，大量的时间便被用到制造冲突上。

素质和专业方面包括管理人员的民主意识、对下属的信任程度，包括一般行政工作人员的独立程度、责任意识、成就感和专业本领等方面。

当工作人员的素质不能适应工作要求时，行政组织要根据工作性质改革人员的录用标准；而当工作人员素质普遍得以提高时，行政组织的规模和管理方式也要作出相应的变革。

综上所述，行政组织变革的原因主要来自社会环境的变化，其次则是行政组织自身的膨胀和老化。

三、行政组织变革的征兆当行政组织的内部状况无法适应客观环境的要求，需要进行组织变革时，一般会出现下列征兆：(一)行政组织职能的膨胀引起与其他社会组织职能的冲突行政组织因种种原因呈现职能膨胀趋势，其膨胀的结果势必侵占其他社会组织的部分职权。

这主要表现在：1.行政组织侵占了社会中介组织的职权。

政府往往以大量的机构和人员来处理本应由社会中介组织处理的事务，充当了"运动员"和"裁判员"的双重角色，这使社会公平受到影响，并使政府行政组织整天忙于一些日常琐事。

2.行政组织侵占了企业等经济组织的职权。

行政组织中设置了大量的经济管理部门，全面地干预经济生活，提供福利支持。

3.行政组织抑制了市场的资源配置作用。

在市场经济条件下，政府职能的过度膨胀会导致政府与市场关系不顺，角色错位。

行政组织履行着本可以由市场担负的职能，市场的作用被忽视。

这不但使政府管理成本增加，而且使政府管了许多不该管、管不好的事务，人为扩大了"政府失败"的影响范围，使社会经济发展受到损失。

由于对上述行政组织与社会中介组织、行政组织与企业、行政组织与市场的关系处理不好，政府行政组织职能与社会其他组织职能的冲突日益突出，这时，行政组织变革是唯一的选择了。

(二）行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺伴随着国家政治系统内各组织的建立、稳定、膨胀，及其所管理的社会事务日趋复杂，行政组织与其他政治性组织的矛盾、不协调乃至冲突日益明显。

这主要表现在：1.党政关系。

在一党制国家，存在着以党代政、党政职责交错不分的现象。

如何发挥党的政治领导作用，政府如何大胆地工作等问题都需要予以解决。

2.行政组织与立法组织的关系。

现代行政管理中委托立法和授权立法的存在，使行政组织的职权有所增强，也使其与立法组织的关系发生了变化。

随着社会文化教育事业的发展、公民素质的提高、民主意识的增强，加强人民代表大会的作用、加强对政府行政组织的有效监督和约束以使其公正地履行职能，日益成为行政组织变革的强大呼声.(三）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难1.各部门的工作既有重复，又有遗漏。

这既是政府职能界定不清、缺乏硬性的法律约束的反映，又是各单位职责扩张的必然结果。

2.人浮于事，事浮于人。

机构擁肿，人员过多，人员超过了工作的实际需要，人浮于事。

另一方面,有一些工作，特别是比较困难的工作，各单位、各成员都不愿干；或者是因分工不科学，职责不清，造成有些工作无人负责，大家相互推诿、踢皮球，从而形成了事浮于人、无人管理的局面。

3.政出多门，秩序混乱。

由于部门林立，各单位职责不清，管理上的多头领导，政见不一，下级单位无所适从，或者为我所用，各行其是，致使同一事物南辕北辙，互相抵制，给行政组织的管理带来混乱，正常的工作无法进行,组织职能无法顺利实现。

(四)行政组织上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵1.上级指挥下级不灵。

上级对下级的命令、指导被下级各取所需、加以歪曲、为我所用。

2.下级情况不能上达。

下级向上级汇报情况与实际状况差距过大。

(五)行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力,空气沉闷组织体积的膨胀，使行政组织呈现一种头大身小的倒三角形，官比兵多，使许多人乐于发指示而不干具体事，干具体事的人又往往整天忙于应付、疲惫不堪、难有作为.同时，领导职位、职数大大超过需要，组织中新的升迁机会越来越少，使普通组织成员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神，转而习惯于烦琐的例行公事程序。

即使是那些掌握权柄的人，因其受惠于现行体制，为保证组织的安定和自身利益，他们的行为也日益趋向于安于现状、墨守成规。

因此，过去组织中积极向上的开拓风气,逐渐被因循守旧的工作态度所取代。

在这种气氛下，有这几个特点值得我们注意：1.组织中的总趋势是重视现有人际关系的稳定和谐，对工作效率和工作方式问题则漠不关心。

2.重视权力之争，忽视工作的进步。

3.因为官职多、当官容易，大部分人都得到了领导职位,从而使已经得到领导职位的人也觉得是理所当然，不以为贵、为荣，使职位的晋升和物质待遇的提高失去了对人的鼓励作用，使机关失去了前进的一大动力。

4.奉行多干事不如少干事的明哲保身的处事态度，害怕多做事导致失误影响晋升，竞相不干事而混资历。