地方政府融资渠道分析——以发行地方政府债券为重点
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我国地方政府融资渠道分析
——以发行地方政府债券为重点我国地方政府自1994年分税制改革以来,财权与事权出现了分离,尤其近年来地方政府进行的基础设置建设以及以投资拉动经济增长的战略方针使得地方政府面临着大量的资金缺口。2010年底,全国地方政府性债务余额已达10 .7万亿元。地方政府负有担保责任的占21.8%;负有偿还责任的占62.62%;其他相关债务占15.58%。2010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况:市政建设,36.72%;;交通运输,24.89%;土地收储,10.62%;科教文卫、保障性住房,9.54%;农林水利建设,4.77%;生态建设和环境保护2.84%工业,1.33%;化解地方金融风险,1.15%。
实际操作中,我国地方政府主要通过4个渠道获得资金用于地方建设。
一、财政拨款,税费、规费收入
此项是最为常规的地方政府资金来源,资金量的大小取决于该地区经济发展水平以及中央政府支持力度。该项资金来源稳定、管理严格、资金量变化较小。
二、国有土地使用权出让金
因为国家相应法律规定,地方政府能够留存70%土地出让金,所以大大刺激了地方“卖地”的冲动。同时自2006年以内,国内房地产市场的一路狂飙,进而助推了地方政府获得了大量的土地出让金收入。但自2011年国家开始大力压制房地产价格的畸形增长,土地出
让金收入也随着收到了很大影响。此项资金来源不稳定,管理相对较宽松,资金量变化较大,受国家调控政策影响大。
三、通过地方投融资平台融资
地方融资平台,就是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。但是很多地方政府在搭建平台的过程中过度介入,担保、资金运用等方面的制度建设不健全甚至完全是一笔糊涂账,令融资平台实际上成为地方政府向银行借款的壳公司。
(一)地方融资平台的融资渠道为直接融资和间接融资。
间接融资是平台公司的主要融资方式,主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划、中期票据等债务性融资。直接融资是指平台公司不通过银行,而是通过上市、引入战略投资者等方式直接获得资金。(二)地方融资平台经典模式
1、重庆:“渝富”+“八大投”模式
重庆模式为渝富公司与八大投资集团组合成的地方投融资体系。重庆渝富模式集金融创新与资产管理于一体,是一种全新的、积极的创新和实践,主要承担着三大职能:一是打包处置国有企业不良债务和资产重组;二是承担国有企业破产、环保搬迁和“退二进三”的资金托底周转;三是对地方金融和国企进行战略投资、控股。重庆八大
投资集团指的是八大公共设施、基础设施投资类集团,包括重庆市城市建设投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务集团、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团等。“八大投”产生于西部不少省市以投资拉动为主的经济发展模式,成立八大集团很大程度是为解决维系这种经济模式所需而财政无力提供的巨额资金。八大集团主要负责城市基础设施的投融资及建设。它们通过政府资本的注入而成立,其运作主要以土地为纽带,以“时间换空间”。概括而言,就是投资公司通过储地,以土地增值预期向银行融资,并通过对储地的整治、出让,偿还银行贷款,保持自身投融资能力。依靠这种模式,八大集团不仅顺利担当着重庆全市75%的基础设施建设,同时自身也不断强大,其资产总额已从成立之初的200 多亿,扩张到2900 亿。
2、四川:“1+N”模式
四川省按照“1+N”的模式,筹建四川发展控股公司(即“1+N”中的“1”),搭建省级综合投融资平台,并适时组建几个专业性产业投资公司(即“1+N”中的“N”),整合优质资源和专项资金,吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设。四川发展控股公司计划在 3 年内通过银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债等方式,筹集不低于300亿元可用于资本性投入的资金;通过设立产业基金、引入境内外战略合作伙伴等方式,筹集不低于200 亿元用于资本投入的社会资金。按照“1+N 模式”,整合了22家国有大企业的“巨无霸”的四川发展控股公司,承担起了充分发挥政府性资
金的引导作用和乘数效应,最大限度地发挥在四川省重大项目建设中的投融资平台作用。
(三)地方融资平台是我国地方政府融资的主要渠道
根据截至2010年底的调查,全国省、市、县三级政府共设立的融资平台公司6576家,融资平台贷款总额为9.09万亿,积累的政府性债务余额近5万亿元,占地方政府性债务的46%。融资平台公司政府性债务余额构成:负有担保责任,16.38%;负有偿还责任,63.12%;其他相关债务,20.5%。融资平台政府性债务余额层级构成比例:省级,17.76%;市级,54%;县级,28.24%。
(四)我国从2010年开始对地方融资平台进行整顿清理2010年6月,国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)。地方政府投融资平台公司清理工作开始正式提上议事议程并有序推进。按照要求,银行业金融机构对融资平台公司贷款按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,保证了信贷资产安全。
2012年3月,中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求,银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求,坚持有保有压和结构调整,对全口径融资平台公司要按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类,有效防范平台公司贷款风险。同时,严格控制新增贷款业务的发生,严把入口关。
四、地方政府发行债券的收入
地方政府债券(Local Treasury Bonds),指某一国家中有财政收入的地方政府发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方发债有两种模式,第一种为地方政府直接发债;第二种是中央发行国债,再转贷给地方,也就是中央发国债之后给地方用。
(一)国务院财政部代发地方债情况
在我国,按照1994年《预算法》的规定,除非国务院或法律另有规定,地方政府是不能在预算中安排赤字的。因此也就从法律上造成了地方政府发债的障碍。2009年国务院发布《2009年地方政府债券预算管理办法》,开始由财政部代地方政府发行债券。
1、发债规模:09,10,11年的代发地方债的规模都为2000亿;2012年为2500亿。注:2011年和2012年总额里包含了地方自行发债规模。
2、发债管理:财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。
3、发债主体:省、自治区、直辖市和计划单列市政府
4、债券收入使用政府层级:政府债券收入可以用于省级(包括计划单列市)直接支出,也可以转贷市、县级政府使用。
5、额度编制原则:地方政府债券收入根据省级政府报请国务院批准同意的额度编制。市、县级财政根据省级财政核准的转贷额度编列地方政府债券转贷收入。
6、资金使用范围及禁止:资金使用范围主要包括:保障性安居工