关于加强地方人大及其常委会对财政预算审查监督的思考

关于加强地方人大及其常委会对财政预算审查监督的思考审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督的重要组成部分，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。

近年来，地方人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作，积累了不少经验；但由于法律制度和审查监督工作的程序、方法还不够完善等因素，致使人大预算审查监督工作还存在不少困难和问题,需要进一步研究探索,采取切实有效措施加以解决。

（一）笔者认为，当前地方人大及其常委会在预算审查监督工作方面主要存在以下困难和问题：1．预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。

从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政年度即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，预算草案特别是部门预算草案难以按时报送审查；有的地方在人代会之后才完成部门预算草案的编制，由人大常委会主任会议审查。

从预算编制内容来看，一是预算编制过粗。

预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和详细说明；有的以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额，根本起不到报告预算的作用；既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。

二是预算编制内容不完整。

编制的预算草案只是反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的预算外资金游离于财政预算之外，削弱了政府财税政策的宏观调控能力。

2．预算审查不深不细，审批流于形式。

从初步审查情况来看，预算法规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。

由于预算草案，尤其是部门预算涉及到许多专业性数据和表格，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。

然而，无论是财经委员会，还是预算工作委员会，以及本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。

从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。

在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。

同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，人大代表即使对预算草案部分内容有质疑，在表决时也照样通过。

3．预算执行缺乏经常性监督，不便于及时发现和解决问题。

加强预算执行的监督，及早发现违规使用预算资金的行为，防止违规行为给国家造成更大的损失是预算监督的重要任务。

而我国各级人大及其常委会对预算执行的监督机制并不完善。

预算法第六十九条作了较为笼统的规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。

”《监督法》和我省的《实施办法》的有关章节规定，上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年遇到有较大情况变化时审查批准预算调整方案。

除此之外，不再对预算执行情况进行日常性的监督。

这样经人代会审批的财政预算，由于受中心工作、重点任务等不确定因素影响，特别是对于专项资金缺乏精细的项目计划，政府在执行中随意性较大，频繁追加，预算的约束力软化。

4．监督机制不健全，降低了决算审查的实效。

一是审批主体不明确。

预算法第六十二条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。

但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准；这样，人大常委会审批决算只是走走过场而已，失去了应有的权威。

二是决算作为法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，但报送人大常委会审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审查内容抽象、空洞。

三是审计工作报告是常委会审查和批准财政决算草案的的主要依据；但审计部门从隶属关系看，属于政府工作部门，与财政部门在同一个行政首长领导下工作，对同一个行政首长负责；形成的审计报告须经行政首长审定后，才能提交人大常委会审查。

由于经过政府的过滤处理，送达到人大常委会组成人员手中的审计报告已经不是原汁原味的内容，审计结果的真实性已打了折扣；以此作为依据，难以对决算进行深入细致的审查。

5．相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。

尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则；对于审查监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有具体的规定，实际监督工作难以有效开展。

例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。

”换言之，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。

这样就出现了法律上漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。

另外，法律责任不明确、处罚力度不够，是导致预算监督乏力的重要原因之一。

对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。

对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。

《监督法》和我省的《实施办法》也没有对此作出具体的规定。

法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。

6．预算不透明，不利于公开监督。

有些地方，人代会期间提交给人大代表审查的材料只是分大类、按功能罗列的预算收支总表，没有部门预算。

人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。

不少地方把预算看成是党和政府的重要“秘密”，认为预算对于公众是保密的。

虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督．（二）胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“完善公共财政体系。

深化预算制度改革，强化预算管理和监督”；“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权”。

这不但为公共财政体系建设、预算制度改革指明了方向，也为加强预算审查监督指明了方向。

针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策。

1．改进财政预算编制工作。

一是提前编制部门预算。

建议将部门预算编制至少提前半年进行。

二是改进预算编制方法。

在收入方面，运用“标准收入预算法”进行测算，力求科学、准确；在支出方面，全面推行“零基预算法”，按实际工作需要安排。

三是建立以经济预测为基础的预算编制模式。

在编制预算时，除了要了解以前年度的预算执行情况，还要对将来若干年度的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。

四是全面实行综合预算。

将各部门的各类收支即是预算内外所有资金统一纳入预算，以保持预算的完整性。

五是细化预算科目。

按照政府收支分类改革要求，将一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等统一纳入政府收入分类体系，分别按类、款、项、目四级科目逐级细化；所有预算支出要按类、款、项三级科目细化，即类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。

2．完善财政预算审查制度。

从初审方面而言：一是加强初审的力量。

虽然财经（工作）委员会和预算工作委员会是初审的主体，但力量不够。

需要吸收有关专业人员以及有关部门（审计、国税、地税、人行、发展改革委等）对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员参与初审。

二是明确初审时间。

根据《预算法》等法律法规的规定，要求财政部门必须在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人大及其常务委员会的有关机构进行初审。

三是做好初审前的准备工作。

组织有关人员围绕预算编制的内容进行调查，必要时委托审计部门对预算草案进行审计，广泛收集有关情况。

四是规范初审的具体内容。

即科目列到款的预算收支总表；本级各部门预算收支表；上级财政返还、转移支付和对下级财政补助支出分类表；对农业、教育、科技、社会保障等重点支出的分类表；建设性支出、基金支出和重大建设项目支出分类表；编制本级预算草案说明书。

五是落实初审意见。

通过全面细致审查，提出初审意见，转交财政部门限期办理，并进行跟踪督办，确保初审意见及时得到采纳。

从人代会审批而言：要求政府及其财政部门向大会提交本级财政总预算草案和本级各部门预算草案；可尝试推行财政预算草案的全面审查与分项表决制度，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，切实增强人代会审批预算的实际效果。

3．加强对预算执行的日常性监督。

一是人大财经委（预工委）与财政部门要逐步实行财政预算信息联网，及时、准确地了解预算执行情况，强化预算执行的动态监督。

二是要求财政部门按月向财经委（预工委）报送预算收支项目报表以及综合会计报表，在每季度末报送预算执行情况分析。

三是加强对重点预算资金的监督，对农业、教育、科技等几项法定支出增长的落实情况、关系人民群众切身利益的资金投入情况、重点建设项目的资金使用情况和上级财政补助资金的安排和使用情况进行重点监督。

四是对预算执行中发现的问题要及时向财政部门通报；对比较大的问题要开展专题调查，或委托审计部门开展专项审计，及时督促解决预算执行中出现的问题。

4．加大对决算审查监督的力度。

一是要求财政部门细化决算报表数据，决算草案的内容、项目应与预算内容、项目相对应，决算报表要细化到具体项目，对决算中与预算对比有较大变动的项目，要加以分析说明；要规范决算报告内容，决算报告应包括决算编制的有关情况、决算的具体情况以及审计提出问题的整改情况。