第三章 政策主体、政策客体与政策环境

第二节 公共政策客体


一、社会问题与政策问题 二、目标群体
一、社会问题与政策问题
政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围， 主要是指公共政策所要处理的社会问题和公共政策的目 标群体。 政府对社会的管理功能及其公共政策的主导作用就在于 有效地解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的客 观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。 美国学者J.S.利文斯顿说过： “问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决 策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的 问题对其机构产生的不良影响比用较不完善的方案去解 决一个正确的问题大得多”。


（５）参与政策评估并反馈信息。
3、决断子系统
（１）提出有关的政策课题； （２）考虑政策目标的确立； （３）组织政策方案的设计；


（４）负责政策的最终决定。
4、执行子系统


（１）为政策方案或项目的执行做好准备；
（２）将政策付诸实践，从事指挥、沟通、协调等 方面的活动； （３）分析和总结执行情况


二、非官方的公共政策主体

非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行 使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、 公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。相比公 共政策主体而言，尽管他们对政策制定过程的影响较 为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。
1．利益集团

利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个 人所组成的团体或团体间的联盟。 利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样 的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。 社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的 增多及其规模结构和活动方式的多样化。
政策环境的构成因素
1．经济资源环境 2．政治法治环境 3．社会文化环境 4．国际环境

1．经济资源环境


所谓经济环境是指对人类社会活动具有重要影响作用的 各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的 发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、 国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个 人所有、集团所有、国家所有等）。 政策过程不可能超越经济环境所提供的条件和要求。另 一方面，政策本身对经济环境的反作用主要表现在它可 以促进或延误生产力和科学技术的发展以及生产关系的 健全与完善。

1．立法机关
立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主 要职责是立法，即履行制定法律和政策这一政治任 务（美、英、苏联、拉美：越民主的国家立法机关 在决策中作用越大）。
2．行政机关
一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随 着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程 中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一 个司空见惯的提法。 行政部门对政策制定的影响在发展中国家的影响要 比发达国家大得多。

第三节 政策环境与政策资源
经济环境 政治传统/文化 社会变迁
政策环境
国际环境 地理环境 文化环境
一、政策环境
政策作为一种社会现象，它与环境也有着密不可分 的关系。 政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总 和。它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会， 从历史到文化，几乎无所不包。

公共政策与政策环境关系：
4．思 想 库

思想库（think tank）或脑库(brain trust)是现代政策研究组 织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因 素。 思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注 实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大 差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。 一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型： （1）官方思想库（2）半官方思想库 （3）民间思想库（4）国际思想库
第三讲 政策主体、政策客体与政策环境
第一节 第二节 第三节 第四节 公共政策主体 公共政策客体 公共政策环境与资源 公共政策系统的划分与运行
第一节


公共政策主体
一、官方的公共政策主体 二、非官方的公共政策主体
一、官方的公共政策主体
现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公 共权力。 立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和 法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国 家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们 彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状 态。 一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够 把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上政党政 治却可以“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对 公共权力的制约和对国家利益的整合。因此，官方决 策者一般都是由立法、行政和司法三者扮演。



社会问题：从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间 的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种差距往往 会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为 广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和 不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，那就显示已经发生了 问题（房价问题、大学生就业问题）。 社会所面临的问题很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需 要政府解决的。政策问题也是社会问题，只不过它是进入政府议程的特 殊社会问题。

任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个 社会问题系统中的一个有机组成部分。
案例：“孟连”事件
二、目标群体
这些受到政策影响和制约的社会成员被称为政策对象或目标群体。 目标群体理解、接受、认可、遵从政策的程度是衡量政策有效 性的关键性要素。 一般说来，目标群体的态度选择有两种形式： 一是接受，具体又可划分为完全接受或部分接受、积极接受或 消极接受； 二是不接受，具体可可划分为完全不接受或部分不接受、积极 不接受（强烈反对）或消极不接受（不予合作）。
公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一 的关系： 首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产 生的。 其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策 环境，就应该有什么样的公共政策。 再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展 变化。 最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策 环境也具有一定的反作用。

主要包括社会环境和文化资源环境。公共政策的社会环境是 指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是 社会人口、群体、职业、规范等等的总和。公共政策的文化 环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状 况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。
4．国际环境

国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、 经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互 关系。 每个国家都置身于国际大背景中。把公共政策置于国际背 景中，不仅可以比较公共政策的优劣和效能，同时这也是 每个国家制定和实施公共政策尤其是外交政策的基本需要。
社会问题
公共问题
政策问题
1．社会问题是一种客观存在

所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。它的 存在状况及其数量（比例）大小能够被人们所观察到、所体 验到，并能够加以一定程度的量化，即能通过一定的指标进 行解释和分析。如国防状况、出生率倾向和失业问题等。

客观条件是政策问题存在的必要Байду номын сангаас提，但不是充分条件。这 也就是说，没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅仅有 了客观条件还不足以构成社会问题。
随着国际关系的日益发展，国际交流的不断扩大，国际社 会中出现了许多各国政府需要联手解决的问题。


二、公共政策资源


公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行 过程的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需 的各种条件。 1、物质资源 2、人力资源 3、信息资源 4、权威资源
3．大众传媒



现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、 电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的 舆论工具。 对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主 体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。 大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素， 是由它的特点决定的： （1）传媒是传播政府政策意图的有效工具; （2）传媒是社会舆论的风向标; （3）传媒是社会舆论的导向舵; （4）传媒是社会信息分配的中枢。

5、监控子系统
（１）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行 情况的依据； （２）监控政策执行情况； （３）反馈政策执行情况。

二、公共政策系统的运行

1、政策制定

2、政策执行与监控

3、政策评估

4、政策变迁


1、政策制定
从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包 括政策问题的形成与认定、政策目标的确定、公共政策方 案的规划、公共政策方案的比较与择优等环节。


例如：早恋问题
3．社会问题的认定受价值因素的影响
这些价值判断使这些人以不同的方式或从不同角度看待 同一种状况。对同一种社会现象，人们的认识有时候是 不一样的。 社会问题涉及价值观的双重冲突： 对某种现象存在不一致看法（私生子问题）； 对解决问题的方法抱有不同态度（如安乐死）； 价值因素对解决相关问题起到重要作用（推动/阻碍）

4．社会问题是一个关系到大数人的问题
政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利
益的社会问题。
简例： “三鹿奶粉”事件
5．社会问题的形成往往具有一个发展过程

社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它 有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范 围到大范围的变化过程。
个案－－群体事件
6．社会问题往往是具有关联性的问题