“公众参与”城市规划过程探索-上海市澳门路660弄公众参与案例

背景
上海市改革开放以来的发展进程，比较接近西方国 家的城市化历程，通过借鉴西方“新公共行政”理 论中的公众参与方法来解决当前规划管理中碰到的 问题是一条有效途径。尤其是在市场经济体制的运 作下，社会中的各种利益团体或者个人都会因为城 市规划的决策而涉及到各自的利益。如果在城市规 划中引入公众参与，那么部分问题可以得到一定程 度的缓解。公众参与作为一种协调机制，其根本目 的就是要通过交流思想、交换意见来达成一种相对 共识，从而促使城市管理更加和谐，更加人性化。 然而，在上海的城市规划管理工作中，在何种范围、 何种程度上组织公众参与才能达到和谐管理的目的， 一直是困扰管理者的难点所在。
总结
该案例在上海市城市规划管理史上起着里程碑的作 用。因违规审批而被取消项目审批权，这在上海规 划系统中从未有过，而该案件的缘起正是公众参与 的结果。实际上，在前一阶段城市建设开发中，由 于过分注重城市改造进度，一味追求效率，违规审 批建设项目的情况不在少数，但由于法制不健全， 公众参与途径匾乏等原因，一些违规建设项目缺乏 监督。这一案件，虽然有其个性因素，但仍然体现 出上海市公众参与的制度建设正逐步完善，城市规 划建设中公众参与的力度正在不断加强，公众参与 的途径更加多样。
“公众参与”城市规划过程探索 公众参与” 公众参与
——上海市澳门路 上海市澳门路660弄的公众参与案例 上海市澳门路 弄的公众参与案例
背景
新世纪初的中国城市正处于一系列激烈的社会经济 变革中，面对经济体制转型、产业结构调整、城市 急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，传统 城市规划调控的对象日益复杂化，城市规划管理难 度日益加大。转型后城市的社会关系开始建立在个 人财产权利及由此形成的利益关系基础上，城市规 划需要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关 系进行调解，城市规划已经成为维护城市公共利益、 实现社会改良的一种手段，城市规划管理作为城市 行政管理的一个重要职能应当适应城市规划的新内 涵，创立新机制，革新规划管理的方法和手段。
尴尬的水泥盆地
信访函惊动龚学平
由此，居民不断到区、市政府信访部门投 诉——要通行权，要采光权。 2004年11月底，上海市人大常委会主 任龚学平在执法检查中，临时改道来到澳门 路660弄。小区的现状确如有关信访函中所 660 言，而“十里都华”容积率绝对超标的违规 现状更是一望便知。当下，龚学平提出了整 改要求，随后又对普陀区规划局提出了包括 暂停审批权在内的数点处罚。
660弄居民还要讨“光明” 弄居民还要讨“光明” 弄居民还要讨
最大的问题还有：由“十里都华”施工引起的 老旧建筑墙面裂缝。660弄内除了23幢“日式 洋房”以外，还有几幢多层公房，是在解放后 的3层建筑基础上改建的。高层建筑施工时，这 里的多层房子即多处墙头开裂。 “我们还要继续维权，他们在容积率方面 虽已基本符合规定，但我们的采光权被剥夺 了！”660弄另一位老先生显得异常“专业”： “‘十里都华’建完后，多层房最东面那些房 间冬至日全天日照不足30分钟，平常也要到下 午三四点钟才能看到阳光，这些我们要一一解 决。”
昔日的澳门路660弄 昔日的澳门路 弄
澳门路660弄，在西康路、陕西北路之 间，澳门路以北，是上海最早的住宅小区之 一，上世纪20年代由附近的日本纺织企业建 造，现有23幢日式住宅，目前居民以中老年 人为主。2003年被列入上海市第四批优秀 历史保护建筑。“花园洋房”内幽静、闲适 的生活一直让小区居民引以为豪。
总结
这个案例中中，人大的作用不可忽视。作为立法和 监督机关，人大在参与行政监督方面的作用正在不 断强化，行政机关对人大监督的反应也越发敏感、 谨慎。上述案件发生后，上海市市规划局召开全市 规划系统“完善规划管理体制机制，切实提高规划 管理水平”工作交流会，对普陀区规划局自查自纠、 内部整改工作进行了检查。市规划局还以普陀区规 划局为例，进一步总结市、区规划管理部门在建设 项目的审批、管理等方面的经验和教训，增强法制 意识和为民服务意识。
幽静的弄堂
九幢高楼彻底围合
但是，从2000年开始，种种烦恼降临到居民们 身上。 2000年底，该小区正南方隔着一条小小澳 门路的“光明城市”开工，规划中有2幢32层 板式高层，这意味着660弄第一、二排“花园 洋房”的阳光将被结结实实地遮挡掉。 为此，居民与光明城市施工队吵，与开发 商争，也与普陀区规划局有过数次面谈。但高 层住宅最终如期竣工，660弄前排住户的采光 通风果然大受影响。 然而，事情并未结束。
规划系统出台处理决定
毛佳樑在报告中提到，对澳门路660弄建设项目违规审 批行为，市规划局会同普陀区人民政府认真落实市人大、 市政府领导指示，深入剖析，严肃查处，找根源、抓落 实。对此项目的后续处理决定包括四条：首先，根据 《上海市城市规划条例》第76条有关规定，在普陀区 76 规划局自查自纠期间，不得审批新的建设项目，由市规 划局收回项目审批权4个月。凡需审批的新建项目，报 市规划局直接受理和审批。同时，在全市规划系统，对 普陀区规划局进行通报批评，对违规审批行为予以警告， 而普陀区政府对澳门路660弄项目违规审批的有关领导 和责任人进行行政处理，同时将处理结果报市人大和市 政府。
在低矮的旧弄堂之上，是谁遮住了阳光
始作俑者钱永伟
那么，“十里都华”容积率当初何以从市区“双增双减” 以后的2.5上限，飚升到了4.0以上呢？普陀区为何要在 这个狭小空间里挤进一个高层住宅综合项目呢？这也许要 从“始作俑者”光明城市花园及其开发商万泰集团说起。 “十里都华”地块原是光明城市项目的“后期”， 本是要作光明城市花园二期开发的。早在1996年4月，经 普陀区政府同意，上海万泰（集团）有限公司与上海泰富 置业发展有限公司与西部集团共同受让了长寿路占地5万 平方米的“同大昌2号地块”使用权。1996年5Байду номын сангаас，上海 万泰城市建设有限公司成立，负责运作光明城市公寓项目。 但据知情人士透露，几年后，因建设长寿路公共绿地（现 长寿公园）需要，普陀区政府又要回了其中4万平方米。 作为补偿，区政府特别批准万泰可以将建筑“抬高”提 高容积率。于是，光明城市一期就成了澳门路660弄前矗 立起来、高达32层的“标志性建筑”。
总结
加强城市规划中的公众参与能够化解城市建设发展 过程中不同利益集团之间的尖锐矛盾，尤其能够使 得较为弱势的社会公众的利益得到体现，因此，加 强公众参与已经得到广大学者、政府管理者的重视 和认可。但在现有的政府体制和法律体系下，政府 管理者又不得不从城市经济发展、城市建设效率等 关系到其政绩体现的角度进行思考、决策，公众参 与势必影响到城市开发建设效率，这也就是本案例 所体现出的公众参与不能深入推行、完全使公众满 意的症结所在。而政府体制改革、法律体系的完善 不是短时间内能够一蹴而就的，在现有的制度背景 下，如何从技术层面推动公众参与城市规划值得我 们思考。
规划系统出台处理决定
2004年11月24日，上海市十二届人大常委 会十六次会议召开，毛佳樑在会上表示，优 秀建筑澳门路660弄深陷“水泥盆地”是普 陀区有关部门违反《上海市城市规划条例》 的有关规定，违规审批所致。对违规审批问 题市区规划部门已认真查处，严格整改，依 法调整方案，降低建筑容量1.8万平方米， 并向居民承诺，妥善解决矛盾。
区规划局被停4个月审批权，“十里都华”减少了 2幢高层，违规者得到惩罚，这些无疑令澳门路 660弄的居民感到解气，但年初处罚刚下来时的欣 喜现在又慢慢被逐渐显现的新问题冲淡。 比如，陕西北路入口问题。现在，开发商同意 建一条半地下式通道，以便于660弄居民出行。但 救护车、消防车、搬场车等可否顺利进出这个通道？ 依然是个疑问。 还有，前排居民采光问题。“光明城市”建设 时，部分居民认为660弄年代久远，可能面临拆迁； 现在小区被列为保护建筑，拆迁已不可能。那么， 前排居民的“黯淡”生活何时才是尽头？
规划系统出台处理决定
另外，对于澳门路660弄建设项目的设计方 案进行优化。毛佳樑称，根据公示结果，由 区规划局督促建设单位做好各方面工作。在 市人大城建环保委和有关部门的支持下，市、 区规划部门召开座谈会，取得了居民的理解 和支持，争取基本做到“老百姓满意、区政 府赞同、开发商接受”。
660弄居民还要讨“光明” 弄居民还要讨“光明” 弄居民还要讨
澳门路660弄的公众参与事件 澳门路 弄的公众参与事件
澳门路660弄原是沪上一处有名的日式建筑 群，2000至2004年4年内，先有32层的 “光明城市”封顶，后有33层的“十里都华” 崛起，使这一优秀历史保护建筑成被“高山” 围合的“水泥盆地”。在上海市人大的干预 下，违规审批的普陀区规划局被责令停止4 个月的项目审批权，成为上海市民关注的重 大事件。
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九幢高楼彻底围合
2004年3月，与660弄同在澳门路以北、紧挨小区 东侧10余米处，“十里都华”开工。开发商计划 建造6幢高层商品房和1幢高层商务楼，项目对660 弄形成了“Ｌ型”包围，且７幢建筑中最起码有6 幢是20层以上的高层，3幢更是高达33层。 “知道这个情况后，我们大吃一惊。”660 弄居民杨老先生告诉记者，“早先我们就觉得要在 这方寸之地建3幢高楼，会影响我们的生活，对方 一直没动工，我们就没太在意。谁知道他们现在要 造７幢高层，容积率4都不止啊！” “十里都华”工地封堵住660弄通往陕西北 路的入口，消防车、救护车和一些搬运车难以进入， 对居民生活造成不便显而易见。
事实上，就在大量媒体报道普陀规划局受 罚以及“十里华都”规划违规之时，该项目早 就于去年底其一期房源开盘上市之际已向外公 布:“十里华都”将少建2幢高层建筑，容积率降 至2.9由于含商务楼项目，容积率略高于“内 环内住宅容积率最高2.5的标准是合理的。也 就是说，年初“十里华都”开盘时，其规划 “整改”已完成。同样，对于普陀区规划局的 “停审”处罚也于2005年2月完成，从那时起 该局已恢复相关职权。