《人员编制资源合理配置问题研究》

《人员编制资源合理配置问题研究》李小春党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略目标。

为落实这个战略目标，机构编制部门应按照科学发展观的要求，遵循机构编制管理工作的发展规律，立足社会经济发展大局，改变思维定式，创新管理模式，使机构编制管理工作逐步走向规范化、科学化、法制化的轨道。

但是，当前建立在传统管理模式上的人员编制配置，已日益阻碍了政府行政效率的提高和各项事业的进一步发展，迫切需要研究探索出新的思路和办法，切实做到科学合理配置人员编制。

一、当前人员编制资源配置中存在的问题1、机构编制管理理念落后。

机构编制部门的人员编制管理工作还处于初级阶段，不能站在时代发展的制高点上，针对经济社会快速发展进程中出现的新情况，认真总结思考，开拓创新；不能从狭隘的、单纯的、束缚的机构编制管理中跳出来，把计划经济和传统的管理思维及方法调整到与市场经济相配套、与围绕中心、服务大局上来，缺乏注重宏观调控、长远效益和全局性思考的管理理念，利用信息平台等先进方法和技术的管理手段，导致机构编制配置不合理，机关事业单位工作效率不高。

2、人员编制配置的标准滞后。

长期以来，行政机关和事业单位核定人员编制，没有一个较为完善和可行的标准体系作依据。

即使曾经对某些部门和行业制定了一些定编标准，如学校、医院的核编标准，但在今天看来，这些定编标准大多数是单项的、局部的，甚至现在已经是过时的。

而大多数部门和行业都未建立起贴近和符合实际的定编标准，导致编制部门在审批机构编制时主要是依据上级文件的精神，参考周边地区的作法，造成工作量大的单位编制未能及时增加，而一部分职能弱化的单位则出现编制空余等人员编制配置不合理的现象。

因此，人员编制管理在审批的这个第一环节中就缺乏科学性和合理性，阻碍了各级行政工作和各项事业的发展。

3、机构编制管理干扰多。

在实际操作中，机构编制管理受到多方面的干预。

一是法律法规干扰。

在现行体制下，受利益的部门化现象影响，也出现了政策的部门化现象。

一些法律法规的起草人，总是站在本部门的角度来考虑问题，硬把机构编制问题也塞进单项的法律法规之中去，给他们的意志披上合法的“外衣”，强加给机构编制部门。

二是领导和部门干扰。

有些地方领导以讲话、参与协调、批文件等方式干预机构编制工作，也没有意识到机构编制审批“三个一”规定（凡涉及机构编制事宜，机构编制一个部门承办，机构编制部门领导一支笔审批，机构编制部门一家发文）的严肃性；一些部门涉及到机构编制事项，不给同级编委写报告，而是直接给党委、政府或给党委、政府领导写情况报告。

三是条条干预。

按照机构设置原则，不能要求“上下对口一般粗”。

有些部门总是以本部门工作重要为由，或以“达标”为要挟，以资金审批、给设备、给项目为“诱饵”等等，要求下级增加或设置与之相对应的机构，配置一定的人员编制，使下级机构编制部门无所适从。

4、人员编制核定随意性大。

迄今为止，在人员编制配置及领导职数等方面，执行的是党委、政府或机构编制部门下发的政策文件，是一些原则性的政策规定，不具备法律权威性，对具体的人员编制配置多少，往往是“工作需要”一句话，缺乏法律和科学依据，核定时具有很大的随意性。

表现在：一是核定人员编制时，往往是以实际人数为标准，有多少人核多少编制，保证人人有编制，人人有工资。

二是对于超编人员进来后没有编制，就想法增编制；或超职数配备领导干部，再向编制部门要编制。

三是与周边兄弟县市区横向对比，尽可能地保持一致，不考虑区域差异。

四是实行编制代替，一些地方因机构改革行政编制精简了，但人员没精简，于是就想法设法增加“自定编制”，用事业编制代替行政编制，其结果是人员没减少，财政负担没减轻，甚至造成财政负担的加重。

二、人员编制资源合理配置的建议和对策人员编制的配置，应不以人的意志为转移，而应以经济社会可持续发展的需要为准则，适应机构编制管理对象和范围的变化，以工作量、职责业务范围大小为主要标准来核定。

针对存在的问题，人员编制管理应引入国外政府或企业管理中先进的管理新观念、新模式，探讨符合我们实际的理论与实践，依靠信息技术作为平台和手段推动人员编制管理体制及模式的改革与完善，提高人员编制管理的水平；通过完善立法和政策及制度使机构编制部门的管理走上科学化、法制化和规范化的道路。

1、引入先进管理理论，更新人员编制管理理念。

我们应打破传统的人员编制管理理念，树立全新的人员编制管理观念，不只是规范、管制，而是发展、创新。

机构编制工作者必须加强行政管理、公共人力资源管理、法律、市场经济等方面的知识修养，提高分析问题、研究对策及运用先进技术手段的水平，要摆脱加加减减的传统管理模式，着眼宏观层面研究大局性问题。

机构编制部门应借鉴公共人力资源管理理论应用到实际工作中，研究探索新形势下配置编制、控制编制总量、调整人员结构的新办法。

2、盘活编制存量，充分发挥编制效用。

随着形势的发展，许多部门职能发生了变化，从客观上要求与职能相对应的人员编制配置需要适当调整，以实现人员编制配置与职能需要的科学对接。

一是加强职能调研。

只有对职责任务进行详细的了解、分析，才能科学地配置人员编制。

借鉴人力资源管理中的工作分析法，对职能职责进行科学分析，明确各项职能所具有的管理和技术特征，以及对任职者的要求（包括数量和素质），结合本地区的实际，科学合理设置机构，配备人员编制，设置岗位。

二是实行动态管理。

运用弹性手段用好用活现有编制，实行“控制总量、盘活存量、有增有减”的动态管理制度，促进机构编制资源的优化配置。

控制总量，当年机构编制总数原则上不得突破上一年度的机构编制总数。

所有涉编事项，都在这个大前提下运作。

对新设机构，一般采取“撤一建一”和增挂牌子的方式解决。

对职能调整的部门，按照编制、人员随职能走的原则进行调整。

盘活存量，着重引导超编单位人员向空编单位流动、职能弱化单位编制向职能加强单位调整。

对确需补充人员的单位，主要通过系统内编制横向调剂的方式解决，促进编制内人员合理流动。

有增有减，探索建立对各部门各单位现行职能情况的监督评估体系，采取跟踪督导、职能审查、法人年检、群众测评等方法，掌握各部门各单位履行职责情况、事业发展情况、社会贡献情况等，通过评估事业发展，对有利于政府职能转变、有利于体制机制创新、有利于拉动发展的领域和部门，配足配强机构编制，对职能消失、弱化的部门和单位，进行机构调整、编制压缩、职能理顺和人员精简。

推进事业单位分类改革，收回一定的编制，用于职能增强的部门，实现有增有减的动态管理。

三是建立健全部门综合约束机制。

在完善机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制基础上，通过加强和改进机构编制管理，提高人员编制的使用效率，严守“三不超”（即行政机构和领导职数不超限额，行政编制和政法专项编制不超限额，本级财政供养人员控制数不超规划目标），力保“三协调”（即协调处理总量控制与结构性矛盾的关系，协调处理好定编定岗到人、实名制管理与搞活用人机制、加速人员流动的关系，协调处理控制财政供养人员与公共服务、公共管理需要增加人手的关系）。

四是发挥编制效用。

编制效用的有效发挥，基点是人才质量。

编制部门应加强思考，协同组织人事部门，拓宽渠道，多途径解决公务员队伍的断层和结构失衡问题。

通过编制人才规划，探索党政机关对特殊职位、特殊专业人才采用“聘用制”等方式，解决公务员队伍“人才断层”和“后继…乏‟人”问题；建立和完善公务员培训考核制度，进一步挖掘和提高在编公务员适应岗位的潜质和能力，以使每一个都能顶一个岗，更多公务员能顶多个岗，以大大提高编制资源的使用效率，进而从内涵上有效地缓解了编制资源不足的矛盾。

3、加强制度建设，促使人员编制管理规范化、标准化、精细化。

一是坚持集中统一领导制度。

凡涉及人员编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

二是完善实名制管理制度。

通过实名制管理，做到凡按规定批准成立的各级党政机关和事业单位，都要实行定编定员，确保实有人员与批准的编制和职数相对应。

建立健全实名制管理信息系统和数据库，中央已开发出了较完善的实名制管理信息系统，机构编制部门需及时建立自己的实名制管理系统和数据库，切实提高机构编制管理工作的效率。

三是加强机构编制标准化研究。

机构编制部门要高度重视机构编制标准的研究工作，将实践经验与科学精神有机结合起来，主动适应经济社会发展与机构编制管理对象和范围的变化，力求在经济发展重点领域、社会事业重要行业、公众服务重大事项上取得一些突破，形成一些规范。

针对目前机构编制工作的随意性和经验性问题，要加大对编制总量标准、编制核定标准、人员结构比例标准、领导职数核定标准等基础性标准的研究力度，提出科学化的标准，当前特别是要加强研究反映行业特点、体现管理规律、满足发展急需的事业机构编制标准，在此基础上将研究的成果用法律形式规定下来，使机构编制工作有章可循，才能实现机构编制工作的规范化、科学化、法治化。

4、出台编制法规，严格依法管理依法治国是我国的基本国策，但是，建国以来，我国还没有制定出一套机构编制的行政法。

虽然党中央、国务院也三番五次地下文，要求严禁擅自增加编制、超配干部，但事实上，超职数配备干部，超编制进人在各地屡禁不止，因此而受到处分的几乎没有。

实践证明，仅靠红头文件管理机构编制，显然力度不够。

因此，必须尽快立法，要用法律的形式，将机构编制相对地固定下来，减少人为因素干扰。

我们应借鉴发达国家特别是市场经济体制和政治体制都比较成熟的国家在机构编制管理方面的立法经验，结合我国实际加快机构编制的立法工作；进一步加强机构编制管理和立法的理论研究，全面总结各个地方在机构编制管理方面的做法和经验，使机构编制管理的立法在地域上更广，在层次上更高。

5、加大监督力度，严惩违规行为。

加强监督检查，是落实法律责任的根本保证。

有效加强对机构编制管理的监督检查是克服和预防违规现象发生的有效手段，也是落实法律责任的根本保证。

通过完善各种措施，切实加强机构编制监督检查工作力度。

第一，健全工作制度，促使监督检查工作规范化。

重点健全四个方面制度：一是考核和评估制度。

将机构编制工作列入对各级政府年度目标管理考核内容，作为领导班子年度实绩目标考核和领导干部离任审计的一项内容。

重点监督超编进人、混编混岗及超职数配备领导干部等问题。

二是协作制度。

通过构建组织、人事、编制、财政和纪检（监察）部门之间的横向协作机制，在建立季度联席办公会议的基础上，每年年底开展一次联合检查，强化机构编制管理的综合约束机制。

三是违纪违法预防机制和惩防并举机制。

在监督工作中坚持实行四个结合：日常监督与专项检查、单位自查与年终检查考核、事前监督与事后监督、公开监督与自身监督相结合。