古代监察制度及其演变
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❖ 5、照刷文卷：即定期仔细检查公文办理情况，以
检验各衙门政绩优劣及公事违失。
如：“明代规定，在京大小衙门，及直隶和各省的文卷， ‘除干碍军机重事不刷外’，其余卷宗，由御史每年一次， 或二年三年一次照刷”。
❖ 与注销不同的是，照刷是年底汇总检查， “每月注销事件，年终照刷文卷”。
（二）出使地方巡察监督
❖ 另外，历代负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品， 属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。
❖ 一方面官轻可以使监察官不惜自身而弹劾权贵，提高科道官 执行监察权威性的同时，又抑制他们飞扬拔扈滥用权力。
❖ 另一方面，但由于官场复杂，弹劾权贵往往会遭到报复陷害， 轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举 陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝 反斥张煊“挟私诬蔑”，坐以绞刑。
肃政廉访使 22道监察区
❖ 特点：首开“台谏合一”先河；闻风弹人，定期奏
事；开御史滥用职权之例；元朝形成全国范围的垂
直监察网络。
明清——高度完备
明朝 清朝
都察院：都御史
13道监察御史
六科给事中
巡按御史
六科给事中
都察院：都御史
15道监察御史
监察官风闻言事
❖ 特点：改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”
台院 殿院
察院
监察御史
设10个监察区（道）
谏官
门下省
散骑常侍 谏议大夫 给事中
中书省
右补阙 右拾遗
特点
1、御史权力扩 大，并享有部分 司法权；
2、形成台谏并 立的局面。
宋元——强化时期
宋朝 元朝
在中央承唐制御史台辖下三院
监察御史
监 州 （ 通 判 ） 路：转运使、提点行狱公事
Biblioteka Baidu
御史台：御史大夫（蒙古贵族） 江南和陕西行御史台
❖ 3、封驳制度:“封”，即“封还执奏”,退回内阁 ；“驳”
即驳正违误，驳回题本、票本错误之处，再向皇帝请旨 。
❖ 4、注销制度：每件事情办完之后，要及时办理公
文注销手续，注销时报告公文限内已完结者、逾期 有因者、无故逾限者的件数。
如：“明代五日一注销，清代每月两次注销，月终奏闻皇
帝，参劾无故逾限者。”
❖ 古代官僚政治基本特点是：“政府权力全把握于官 僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政 府措施看做为自已图谋利益的勾当。”监察权向公 众开放或延伸就意味着利益的丧失。
（三）评 价
❖ 历代监察制度都是加强以皇权为中心的集权体 制以及在皇权控制下的制衡原则。对皇权的极 端依赖其本质上始终是封建皇权的附属物，难 免会受到人治的弱点所带来的最大损害，甚至 使其形同虚设。
古代中国监察制度
“每个有权力的人都趋于滥用权 力，而且还趋于把权力用至极限， 这是一条万古不易的经验。……从 事物的性质来说，要滥用权力，就 必须以权力制约权力。”
——孟德斯鸠
四个方面的内容
❖ 一、历代监察机构设置及其特色 ❖ 二、古代监察制度的运行机制和方式 ❖ 三、对古代监察制度的考量与评判 ❖ 四、古代监察制度的启示及参考价值
❖ 1、定期和不定期巡察 ❖ 定期：分工定点包干巡察——汉13部刺史、唐10
道按察使、宋诸路监司、元22道肃政访司、明13道 监察御史、清15道监察御史。
❖ 不定期：临时派员、带刺巡视、事毕即归 ❖ 2、明察与暗察
（三）现场督察随事监检
❖ 1、监式：监检朝仪和祭祀 ❖ 2、监试：科举取士以来，凡乡试、会试、殿试都
❖ 一条:强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。 ❖ 二条:二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏
守利，侵渔百姓，聚敛为奸。
❖ 三条:二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则 淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石 裂，妖祥讹言。
❖ 四条:二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。 ❖ 五条:二千石子弟恃怙荣势，请托所监。 ❖ 六条:二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损
❖ 5、参政、议政是实现监察权的重要保障机制。
（四）要有广泛的群众基础
❖ 其一、古代监察制度成为皇权的附庸，暴 露其极端的缺陷，应当警醒当今监察制度 的设计。
❖ 其二、政权性质决定监察取向。在社会主 义中国，一切权力来自人民，接受最广泛 群众的监督。
秦汉——形成阶段
秦朝 汉朝
御史府：御史大夫（贰丞相）
中央
地方
监御史
郡、县
御史府：御史大夫
汉武帝
丞相司直+给事中
西汉末年
御史台：御史中丞
丞相史
州、县、郡
汉武帝
州部刺史
13个监察区（州部）
县乡：督邮
汉朝
宪台：御史中丞 中央直属区：司隶校尉
12个监察区（州）：州部刺史
特点： ❖
体制紊乱、组织尚未完全独立、监察和行政不分;六条问事。
如：包公的“势剑金牌” 、尚方宝剑等。
❖ 第三，御史监察弹劾的效果完全取决于皇帝。
❖ 2、同构性——强化皇权政治的需要
一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是 维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的 同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监 察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是 有利于皇权的强化。
晋武帝始置登闻鼓
❖ 2、设匦受四方之书
武则天时期
❖ 3、直接受理检举上诉状
三、对古代监察制度的考量与评判
❖（一）古代监察机制的动因
❖ “中书朕左手、枢密朕右手、御史台是 朕医两手的，此其重台之旨。”——忽必烈
❖ 一方面，在专制政权下官员的权力均来源于 皇权。各级官吏不是对公众和公务负责，而 是对上司和皇权负责。
（二）“以条问事”，可使监察功能 获取源自法律的权威力量得以发挥，不 仅有组织保证，而且有法律依据。
汉武帝的“六条问事”。以条问事，察视 地方，为监察官员的巡察直接提供了法律依 据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。
重视立法和依法监察，对于我们今天的监 察法制建设亦有可鉴之处。
“六条问事”是一种监察官员监督时的依据准则。始于汉武帝。
❖ 另一方面，皇权的权威又必须通过各级官员 权力的运用与推行才能得以实现。
❖ 古代监察制度是封建国家机器上的平衡、 调节装置，发挥着不可或缺的某些作用。
❖ 一是统治阶级内部对其利益的认同大大加强了监
察制度的实施，能够调整统治集团内部的利益关系， 维系统治阶层的稳定性；
❖ 二是监察制度作为国家权力的调节和平衡器，有
❖ 5、狭窄性——缺乏群众基础支撑
❖ 用官吏监察官吏。没有发现有发动庶民对官吏进行监
察的记载。
❖ 刘邦的“约法三章”不是要老百姓跟他提意见；汉武帝“草 缗告缗”，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期鼓 励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，庶 民不在其中；唐太宗只对上层官僚广开言路，武则天创立的 “知匦制度”，举报箱也只设在朝廷之上。
❖ 3、异化性——监察权力的失控
西汉初期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为 监察方面的权力，然而至东汉时，职权遂步扩大， 获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政 长官（州牧）。明代的厂卫制度。
❖ 4、脆弱性—— “强干弱枝”最终与己愿违
❖ 对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。
派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一 级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎 没有，多靠“自纠”。
魏晋——发展阶段
魏晋南北朝
御史台：御史中丞 巡御史
殿中御史 检校御史 督运御史
❖ 特点：御史台逐步从行政机关脱离，成为独立的监察机关；
形成了中央监察机构的初步统一；御史“闻风奏事”的制度 形成，谏官系统开始系统、规范。
隋朝 唐朝
隋唐——成熟阶段
御史台：御史大夫 司隶台：司隶大夫
谒者台：司谒大夫 御史台：御史大夫
正今。
（三）运行机制和方式完备有序，可使监 察功能得以充分全面地发挥。
❖ 1、严格规范的检查制度，是提高监察效能的 重要手段。
❖ 2、实行文书备案、审查、注销制度，是一种 有效的权力制约机制。
❖ 3、自上而下的巡察制度是一种行之有效的监 督方式。
❖ 4、实行现场监督，是防止重大政事失误的必 要措施。
❖ 古代监察机制的整体效果是受到质疑的，其本 身经常受到当时政治格局和政治形势的制约， 难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。
四、现实启示及参考价值
（一）监察机构独立健全，可使监察机制 保持公正高效。
在体制上，监察机构独立、自成系统是 其鲜明特点。这对于监察机构独立行使监察 权，保持公正高效，排除同级或上级行政长 官的干扰具有积极意义。可见，独立和健全 的监察机构与体制是发挥监察功能的必要组 织保证，这是封建监察法制的成功经验，也 是现代行政监察的基本要求。
派御史到考场充当监试官。
❖ 3、监军：战时督军 ❖ 4、监决：御史到刑场监决，有权暂停行刑。 ❖ 5、监财：监管财物出纳之际，如克扣、以次充好、
盗窃等弊端。
（四）知政参政实时监督
❖知政：通过文书收转、连署、备案和允许监官入
阁听政等方式，让监察官预知政事实行监督。
❖参政：指直接参与国家有关政事活动，并具有一
分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。
二、古代监察制度的运行机制和方式
（一）审核文书程序监督
❖ 1、受公卿奏事、举弹劾案章：通过接受公卿奏事文书，
如发现有违失则纠劾之。这是秦汉御史通过收受文书进行监 察官吏的手段和方式。
❖ 2、文册报备稽考制度：秦汉以后，御史机关不再负责掌
受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需 要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍 须申报监察机关备案稽考。
一、历代监察机构设置及其特色
❖ 中国古代监察制度的两大系统：
御史监察系统：职在纠察官邪，肃正朝纲，用弹劾 手段，对下纠察百官言行违失。
谏官言谏系统：职在讽议左右，以匡人君，用谏诤 封驳，对上纠正皇帝决策失误 。
❖ 形成于秦汉----发展于魏晋----成熟于隋 唐----强化于宋元----高度完备于明清。
定的政事决定权。参政监督内容：一是直接参与人 才举荐 ；二是参与官吏选拔考核；三是参与会审。
❖议政：议政是监察官通过参与国家政事的预议进
行监察。一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参与 朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知政 事的重要途径，又是参政的基本方式。
（五）受理直诉事后监督
❖ 1、设登闻鼓、立肺石
利于避免国家政令实施中遇到障碍，剔除不利于统 治的因素，使国家在安定的环境下得以发展；
❖ 三是中国古代重视言官谏净制度作用的发挥，以
匡正君主、谏诤得失、修正统治政策、维护封建统 治。
（二）局限和困境
❖ 1、依赖性——取决于皇权的定夺
❖ 第一，监察机构是否完善取决于皇帝的决策。
如：唐御史台或分或合
❖ 第二，监察的权威来自皇权，御史行使职权 需以皇权为后盾。
检验各衙门政绩优劣及公事违失。
如：“明代规定，在京大小衙门，及直隶和各省的文卷， ‘除干碍军机重事不刷外’，其余卷宗，由御史每年一次， 或二年三年一次照刷”。
❖ 与注销不同的是，照刷是年底汇总检查， “每月注销事件，年终照刷文卷”。
（二）出使地方巡察监督
❖ 另外，历代负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品， 属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。
❖ 一方面官轻可以使监察官不惜自身而弹劾权贵，提高科道官 执行监察权威性的同时，又抑制他们飞扬拔扈滥用权力。
❖ 另一方面，但由于官场复杂，弹劾权贵往往会遭到报复陷害， 轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举 陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝 反斥张煊“挟私诬蔑”，坐以绞刑。
肃政廉访使 22道监察区
❖ 特点：首开“台谏合一”先河；闻风弹人，定期奏
事；开御史滥用职权之例；元朝形成全国范围的垂
直监察网络。
明清——高度完备
明朝 清朝
都察院：都御史
13道监察御史
六科给事中
巡按御史
六科给事中
都察院：都御史
15道监察御史
监察官风闻言事
❖ 特点：改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”
台院 殿院
察院
监察御史
设10个监察区（道）
谏官
门下省
散骑常侍 谏议大夫 给事中
中书省
右补阙 右拾遗
特点
1、御史权力扩 大，并享有部分 司法权；
2、形成台谏并 立的局面。
宋元——强化时期
宋朝 元朝
在中央承唐制御史台辖下三院
监察御史
监 州 （ 通 判 ） 路：转运使、提点行狱公事
Biblioteka Baidu
御史台：御史大夫（蒙古贵族） 江南和陕西行御史台
❖ 3、封驳制度:“封”，即“封还执奏”,退回内阁 ；“驳”
即驳正违误，驳回题本、票本错误之处，再向皇帝请旨 。
❖ 4、注销制度：每件事情办完之后，要及时办理公
文注销手续，注销时报告公文限内已完结者、逾期 有因者、无故逾限者的件数。
如：“明代五日一注销，清代每月两次注销，月终奏闻皇
帝，参劾无故逾限者。”
❖ 古代官僚政治基本特点是：“政府权力全把握于官 僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政 府措施看做为自已图谋利益的勾当。”监察权向公 众开放或延伸就意味着利益的丧失。
（三）评 价
❖ 历代监察制度都是加强以皇权为中心的集权体 制以及在皇权控制下的制衡原则。对皇权的极 端依赖其本质上始终是封建皇权的附属物，难 免会受到人治的弱点所带来的最大损害，甚至 使其形同虚设。
古代中国监察制度
“每个有权力的人都趋于滥用权 力，而且还趋于把权力用至极限， 这是一条万古不易的经验。……从 事物的性质来说，要滥用权力，就 必须以权力制约权力。”
——孟德斯鸠
四个方面的内容
❖ 一、历代监察机构设置及其特色 ❖ 二、古代监察制度的运行机制和方式 ❖ 三、对古代监察制度的考量与评判 ❖ 四、古代监察制度的启示及参考价值
❖ 1、定期和不定期巡察 ❖ 定期：分工定点包干巡察——汉13部刺史、唐10
道按察使、宋诸路监司、元22道肃政访司、明13道 监察御史、清15道监察御史。
❖ 不定期：临时派员、带刺巡视、事毕即归 ❖ 2、明察与暗察
（三）现场督察随事监检
❖ 1、监式：监检朝仪和祭祀 ❖ 2、监试：科举取士以来，凡乡试、会试、殿试都
❖ 一条:强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。 ❖ 二条:二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏
守利，侵渔百姓，聚敛为奸。
❖ 三条:二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则 淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石 裂，妖祥讹言。
❖ 四条:二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。 ❖ 五条:二千石子弟恃怙荣势，请托所监。 ❖ 六条:二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损
❖ 5、参政、议政是实现监察权的重要保障机制。
（四）要有广泛的群众基础
❖ 其一、古代监察制度成为皇权的附庸，暴 露其极端的缺陷，应当警醒当今监察制度 的设计。
❖ 其二、政权性质决定监察取向。在社会主 义中国，一切权力来自人民，接受最广泛 群众的监督。
秦汉——形成阶段
秦朝 汉朝
御史府：御史大夫（贰丞相）
中央
地方
监御史
郡、县
御史府：御史大夫
汉武帝
丞相司直+给事中
西汉末年
御史台：御史中丞
丞相史
州、县、郡
汉武帝
州部刺史
13个监察区（州部）
县乡：督邮
汉朝
宪台：御史中丞 中央直属区：司隶校尉
12个监察区（州）：州部刺史
特点： ❖
体制紊乱、组织尚未完全独立、监察和行政不分;六条问事。
如：包公的“势剑金牌” 、尚方宝剑等。
❖ 第三，御史监察弹劾的效果完全取决于皇帝。
❖ 2、同构性——强化皇权政治的需要
一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是 维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的 同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监 察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是 有利于皇权的强化。
晋武帝始置登闻鼓
❖ 2、设匦受四方之书
武则天时期
❖ 3、直接受理检举上诉状
三、对古代监察制度的考量与评判
❖（一）古代监察机制的动因
❖ “中书朕左手、枢密朕右手、御史台是 朕医两手的，此其重台之旨。”——忽必烈
❖ 一方面，在专制政权下官员的权力均来源于 皇权。各级官吏不是对公众和公务负责，而 是对上司和皇权负责。
（二）“以条问事”，可使监察功能 获取源自法律的权威力量得以发挥，不 仅有组织保证，而且有法律依据。
汉武帝的“六条问事”。以条问事，察视 地方，为监察官员的巡察直接提供了法律依 据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。
重视立法和依法监察，对于我们今天的监 察法制建设亦有可鉴之处。
“六条问事”是一种监察官员监督时的依据准则。始于汉武帝。
❖ 另一方面，皇权的权威又必须通过各级官员 权力的运用与推行才能得以实现。
❖ 古代监察制度是封建国家机器上的平衡、 调节装置，发挥着不可或缺的某些作用。
❖ 一是统治阶级内部对其利益的认同大大加强了监
察制度的实施，能够调整统治集团内部的利益关系， 维系统治阶层的稳定性；
❖ 二是监察制度作为国家权力的调节和平衡器，有
❖ 5、狭窄性——缺乏群众基础支撑
❖ 用官吏监察官吏。没有发现有发动庶民对官吏进行监
察的记载。
❖ 刘邦的“约法三章”不是要老百姓跟他提意见；汉武帝“草 缗告缗”，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期鼓 励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，庶 民不在其中；唐太宗只对上层官僚广开言路，武则天创立的 “知匦制度”，举报箱也只设在朝廷之上。
❖ 3、异化性——监察权力的失控
西汉初期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为 监察方面的权力，然而至东汉时，职权遂步扩大， 获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政 长官（州牧）。明代的厂卫制度。
❖ 4、脆弱性—— “强干弱枝”最终与己愿违
❖ 对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。
派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一 级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎 没有，多靠“自纠”。
魏晋——发展阶段
魏晋南北朝
御史台：御史中丞 巡御史
殿中御史 检校御史 督运御史
❖ 特点：御史台逐步从行政机关脱离，成为独立的监察机关；
形成了中央监察机构的初步统一；御史“闻风奏事”的制度 形成，谏官系统开始系统、规范。
隋朝 唐朝
隋唐——成熟阶段
御史台：御史大夫 司隶台：司隶大夫
谒者台：司谒大夫 御史台：御史大夫
正今。
（三）运行机制和方式完备有序，可使监 察功能得以充分全面地发挥。
❖ 1、严格规范的检查制度，是提高监察效能的 重要手段。
❖ 2、实行文书备案、审查、注销制度，是一种 有效的权力制约机制。
❖ 3、自上而下的巡察制度是一种行之有效的监 督方式。
❖ 4、实行现场监督，是防止重大政事失误的必 要措施。
❖ 古代监察机制的整体效果是受到质疑的，其本 身经常受到当时政治格局和政治形势的制约， 难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。
四、现实启示及参考价值
（一）监察机构独立健全，可使监察机制 保持公正高效。
在体制上，监察机构独立、自成系统是 其鲜明特点。这对于监察机构独立行使监察 权，保持公正高效，排除同级或上级行政长 官的干扰具有积极意义。可见，独立和健全 的监察机构与体制是发挥监察功能的必要组 织保证，这是封建监察法制的成功经验，也 是现代行政监察的基本要求。
派御史到考场充当监试官。
❖ 3、监军：战时督军 ❖ 4、监决：御史到刑场监决，有权暂停行刑。 ❖ 5、监财：监管财物出纳之际，如克扣、以次充好、
盗窃等弊端。
（四）知政参政实时监督
❖知政：通过文书收转、连署、备案和允许监官入
阁听政等方式，让监察官预知政事实行监督。
❖参政：指直接参与国家有关政事活动，并具有一
分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。
二、古代监察制度的运行机制和方式
（一）审核文书程序监督
❖ 1、受公卿奏事、举弹劾案章：通过接受公卿奏事文书，
如发现有违失则纠劾之。这是秦汉御史通过收受文书进行监 察官吏的手段和方式。
❖ 2、文册报备稽考制度：秦汉以后，御史机关不再负责掌
受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需 要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍 须申报监察机关备案稽考。
一、历代监察机构设置及其特色
❖ 中国古代监察制度的两大系统：
御史监察系统：职在纠察官邪，肃正朝纲，用弹劾 手段，对下纠察百官言行违失。
谏官言谏系统：职在讽议左右，以匡人君，用谏诤 封驳，对上纠正皇帝决策失误 。
❖ 形成于秦汉----发展于魏晋----成熟于隋 唐----强化于宋元----高度完备于明清。
定的政事决定权。参政监督内容：一是直接参与人 才举荐 ；二是参与官吏选拔考核；三是参与会审。
❖议政：议政是监察官通过参与国家政事的预议进
行监察。一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参与 朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知政 事的重要途径，又是参政的基本方式。
（五）受理直诉事后监督
❖ 1、设登闻鼓、立肺石
利于避免国家政令实施中遇到障碍，剔除不利于统 治的因素，使国家在安定的环境下得以发展；
❖ 三是中国古代重视言官谏净制度作用的发挥，以
匡正君主、谏诤得失、修正统治政策、维护封建统 治。
（二）局限和困境
❖ 1、依赖性——取决于皇权的定夺
❖ 第一，监察机构是否完善取决于皇帝的决策。
如：唐御史台或分或合
❖ 第二，监察的权威来自皇权，御史行使职权 需以皇权为后盾。