公共危机事件中媒体对公民知情权的保障

一、大众传媒与公民知情权

知情权（the right to know）这个术语，最早由曾经担任美联社主编的肯特·库伯（Kent Cooper）在1945年的一次演讲中提出。哈罗尔德·克洛斯曾于1951年在隶属于美国新闻编辑者协会的信息自由委员会中担任法律顾问，随着他所著《国民知情权——

—进入公共纪录及审议过程的法律权利》一书的出版，知情权的概念开始被广泛使用。[1]从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和获取信息的权利，后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。

知情权在现实生活中的作用愈加突显，客观上要求通过各种方式、途径对其加以确认和保护。任何权利的实现都要依托具体的法律制度，知情权亦不例外。1766年，瑞典颁布了《出版自由法》，成为世界上最早以法律规定知情权的国家，但知情权真正引起各国的关注是在20世纪后半期。1966年，美国颁布《信息自由法》，其中涉及保障公民知情权，使知情权成为较为完整的法定权利，1976年，美国又通过《阳光下的政府法》，和前者及其他法律一起构筑起知情权的法律体系。随后，信息公开法和知情权被引进其他国家，并且迅速地在各国确立地位。2002年1月，我国国务院常务会议通过《政府信息公开条例》，于2008年5月生效。

法律法规的制定为公民知情权的实现提供了制度保障，而大众传媒则在实际操作中成为公众知情权实现的主要途径和机构。就知情权而言，大众传媒所拥有的权利并不比普通的公民多，在民主国家新闻自由是每个公民都享有的基本政治和民主权利，而不是媒介单独享有的权利，因此实现知情权的主体并不单是媒介，还包括公众。大众传媒业作为一项独立的职业，是以搜集、发布信息为主要职责的，相对于个体公民而言，它搜集、发布信息更迅捷，更便利，更丰富，因此媒介就成为信息的主要载体，媒介机构就成为信息的主要发布者和传播着，公众知情权的实现途径就主要依靠媒介。

公共危机事件一般指造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的紧急事件。公共危机事件的性质决定受众对他的关注度非常高，尤其对于那些处于公共危机事件影响范围内的公众更有迫切知道的愿望，而且从新闻价值的角度讲，公共危机事件能引起广大受众的兴趣和关注，有较高的新闻价值，媒体应及时予以报道以满足公众需求，保障公民知情权的实现。

二、公共危机事件中媒体未能有效保障公民知情权的表现

1.报道不及时。国内媒体在一些重大事件报道中总是“慢三拍”，在危机事件发生时通常会考虑的是“及时上报”，还是“及时报道”？在这种“制度性耽搁”下，大众传媒往往错过了及时报道的最好时机。“西藏3·14打、砸、抢、烧”事件，中国媒体刚开始的失语让西方媒体占据了话语权，而西方媒体更多的是扭曲性报道，接下来中国主流媒体才对此事件进行公开报道。如果中国媒体能及时报道，把真实信息及时地传达给受众，将拥有更多话语权。

2.传播低俗新闻。大众传媒日益市场化的今天，使经济效益成为大众传媒追求的目标之一，在金钱利益的诱惑下一些大众传媒忽视了自己的职责，把那些不受法律保障的、无助于受众文化水准提高的内容发表出来，表面上看是满足了受众的需求，但实际上是对受众知情权的践踏。2008年5月19日出版的第60期《旅游新报》，以“本报推出汶川抗震特刊”为大字标题，专题中含有袒胸露腿、血染绷带的时装内页，特别是在B28版以“废墟重生”为题，把几个裸露的“美女”涂上假鲜血，在一片假废墟上摆姿态拍写真，这严重违背了社会公德，亵渎了神圣的民族尊严，伤害了崇高的民族情感，造成了极其恶劣的影响。

三、媒体在公共危机事件中未能保障公民知情权的原因分析

1.不尽合理的制度约束。可以从对“非典”事件的分析中探讨此方面的原因。“非典”发生在广州，中国媒介竞争最激烈的城市之一，媒体的嗅觉在白热化的竞争中已被训练得高度灵敏，因此集体性沉默不应该是疏忽，而是主动的失误。考虑到中国传媒的性质和地位，以及对新闻报道的诸多规定，把所有责任都加到媒体身上是不公平的。就此事件而言，根据1989年颁布的《传染病防治法》，卫生部可以授权各省、自治区、直辖市卫生厅（局）决定及时如实地通报和公布本行政区域内的传染病疫情，但发生鼠疫、霍乱、病毒性肝炎、流行性出血热、爆发性大流行的疫情，以及艾滋病、性病病例，在对外通报和公布前须征得卫生部同意。还有规定：“任何单位和个人不经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经公布的传染病疫情。”这是对新闻媒介的禁止性规范，即不得报道未经政府卫生部门发布的或未经批准的疫情新闻。依据政府的法律法规，在重大疫情期间卫生部门是疫情新闻的唯一消息来源。当时“非典”不属于疫情公布范围，所以广东省卫生部门就没有及时“切实履行法定的功能公开信息的义务”，新闻媒介也就不得不保持沉默。新闻媒介本着高度的法律意识，严格遵守法律法规是具有高度法制精神的体现，即使法律法规有不完善的地方，也只能严格遵守不能逾越。

2.媒体发掘新闻的主动性不够。这是由政府对媒体的管理方式的变化引起的。在原来的管理方式下，在有突发性公共危机事件发生时媒体对于是否报道、如何报道都要请示，其他的敏感事件也一律回避，造成了媒体的自我约束和自我审查，对稍微复杂的事件都避开，只在安全的范围内进行报道。长此以往，媒体失去了探寻敏感领域、追踪负面新闻的勇气，表现为对某些负面新闻的避开或者浅尝辄止，未能真正履行媒体挖掘事实真相的责任，这一

公共危机事件中媒体对公民知情权的保障

刘娜

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点，尤其在传统媒体上表现更为突出。

四、媒体在公共危机事件中如何保障公民知情权

1.迅速、及时报道事实，发掘事件真相。前面谈到，主要由于外部条件的制约，媒体丧失了报道负面新闻、敏感新闻的勇气。不过，近年来网络媒体的快速发展，在某种程度上改变了这一现状。网络媒体是新兴媒体，对它的管理和监管相对于传统媒体而言不那么严格，再加上网络媒体开放性、隐匿性等特点，某些不能或很难在传统媒体上发布的新闻得以在网络媒体上发布。2001年的广西南丹矿难真相的浮出，就是由于广西电视台记者、人民网记者知难而上，揭开了真相。广西电视台和人民网等媒体同样面临着制度和政府的制约，但是他们做出了和其他媒体不一样的举动，由此可见，在现行的制度框架内，媒体还是有诸多回旋余地的，只要有强烈的勇气和职业道德感，媒体在传播信息、保障公民知情权方面还是能够有所作为的。

2006年新华社授权发布《国家突发公共事件总体应急预案》，在该《应急预案》第三部分的“信息发布”中，对于突发公共事件中的信息发布和传播有如下规定：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。制度上的友善为媒体报道新闻、满足受众的信息需求、保障受众的知情权提供了良好的外部环境。

2.深入、全面报道，提高保障公民知情权的质量。在公共危机事件发生后，迅速、及时报道是第一步，接下来的报道中要求媒体提高报道质量，把受众真正需要知道的信息全方位报道出来，同时要注重挖掘新闻背后的新闻，包括事件发生的背景、原因，以及事件的影响、未来的发展趋势、事件发生前后决策者的应对措施等，而不能仅仅停留在事件发生的经过上。

现在的问题是，媒体在越来越良好的外部环境下的不适应和迷茫。制度上的友善本意是对媒体敞开大门，让媒体尽量报道受众关注的各方面的信息，但是在还未充分理解知情权的真正内涵下，一些媒体却走向了知情权的反面，对受众真正关心的、需要的信息不感兴趣，却对突发事件中的暴力、色情、隐私大做文章，他们的幌子是满足公众的知情权，在他们眼里公众的知情权成了一个什么菜都可以装的篮子。■

（本论文为河南工业大学校科研基金项目“大众传媒保障公民知情权问题研究”的阶段性成果项目编号：08XSK035）

注释：

[1]刘杰．知情权与信息公开法．北京：清华大学出版社，2005：32

（作者单位：河南工业大学新闻与传播学院讲师）

原先的那个平台了，传媒技术的飞速发展正将原有意义的传媒平台分解得支离破碎，一个更广阔意义的传媒平台正在重新建立，所以，如果地市级报纸还将目光固定在一城一地的得失，已经不再有任何价值。它应该抓住时下新的信息平台正处于形成初期，利用新兴的传媒技术，扩展多种平台，以保证所发布信息的受众面，形成属于自己的信息受众层次。在这一点上，牡丹江新闻传媒集团已经做了有益的尝试。在2004年4月，牡丹江广电集团与牡丹江报业集团进行了合并重组，组建了牡丹江新闻传媒集团，在报纸、广播、电视的基础上，新建了网络平台，并将四者组建成一个统一的信息发布平台，合力效应已有初步显现。

作为现代中国出现最早的新闻媒体——

—报纸，信息的采集质量是它的优势，而且这种优势已经成为传承的规制，一直沿用下来。其中包括采编队伍的梯队建设、“把关人”制度等等，在信息泛滥的今天，这些制度优势越发明显，并开始成为报纸复兴的基础。然而，我们同时也会看到，某些地市级报纸为了追求眼前利益，盲目扩版、改版，却忽视了队伍梯队建设，人才流失严重，使得采编队伍原本就匮乏的问题日渐突出，无人可用、无人能用，极大地影响了地市级报纸“突围”的力道。

影响“新闻品牌”建设的第三个重要因素就是信息的传播方式了。正值地市级报纸还在生或死之间做着艰难抉择的时候，仍有一部分地市级报业的人认为，地市级报纸的区域性应该是其继续存在的重要理由。其实不然，从前所谓的地市报纸的接近性是由于交通、通讯不发达所形成的，但随着交通工具、通讯技术的日新月异，区域空间的差距被急剧缩小，“零距离”成为决定新闻信息质量好与坏的一个重要标准。2006年8月，新闻出版总署报纸期刊管理司发布的《全国报纸出版业“十一五”发展纲要（2006-2010）》提出，在未来五年时间里，报纸出版业发展主要目标之一就是发展数字报业，同时启动了传统报业向数字报业转型的“数字报业实验室计划”，这标志着传统报业的“数字化转型”成为我国报业进一步发展的战略方向。2009年底，新闻出版总署再次吹响报纸改革的号角，新一轮的报纸整合正式拉开帷幕。默多克有句话是需要地市级报纸的从业人员必须认真思考的：数字时代的人们不希望靠早晨读报来获得最新的信息，也不需要报纸以上帝似的口吻来告诉他们什么事情很重要。他们希望新闻能按需出现，并且有实际用途。他们希望控制信息来源的媒体，而不是被控制。将默多克的话直白一点说，他说的就是信息传播方式的转变。传统的受众已经发生了改变，作为传统媒体的报纸必须做出改变，否则必定被信息传播的洪流所淘汰。

同时，我们也应该认识到，信息传播方式的转变不能仅仅局限于物理形态上的思考，它应该是在传播技术的基础上，从传播的根本观念上做出选择。传播者与受众在信息传播过程中的地位正在发生着变化，如何在变化中求得主动，考验着地市级报纸在信息竞争中的适应能力。

2009年底，黑龙江日报报业集团下属的《生活报》与省内7家地市级晚报达成合作办报协议，一个全新的报纸格局开始在全省范围内形成，如何在新的生存格局中谋得一席之地，已经是省内每一家地市级报纸必须面对的课题了。■

（作者单位：牡丹江新闻传媒集团）

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