高铁新城发展现状及未来可能发展方向

“施工现场尘土飞扬,高铁一开黄金万两。”在安徽北部城市蚌埠高铁站,这幅标语曾在周边的施工现场悬挂多时。

如蚌埠一样,在京沪高铁、京广高铁沿线,很多地方都以高铁站为核心,规划建设了大面积的高铁新城,意图拉动经济快速增长,拉开城市发展骨架。

理论上,高铁站点建设将加速城市产业升级和极化布局,提升周边土地价值,引发城市空间格局的转变。但是,中国上一轮高铁建设对于周边土地价值的提升和城市空间布局的优化作用,并没有体现出来。

中国城市规划学会秘书长石楠直言不讳:“最大的问题是高铁站点建设大干快上,没有和周边的土地开发相结合。”

规划窘境

从北京西站乘坐京广高铁,仅用时40分钟就到了保定东站。气派的大站房,宽阔的站前广场,与全国其他很多高铁站点面貌相似。

除候车大厅内一间小店外,站前广场及周边没有任何的商业配套。大量农地绵延环绕,远处可见依稀分散的村落,几座高楼孤零零地耸立其中。

保定市规划局负责人告诉《财经国家周刊》记者,随着京津冀协同发展上升为国家战略,保定市目前正在结合新形势、新情况、新需要,“对原有高铁新城规划进行审视修改”。

另一个位于京沪高铁线上的德州东站,虽距北京仅一个多小时车程,但从德州东站乘坐公共交通到德州城区,仍需约一个小时。高铁带来的便捷性大打折扣。

德州市经济技术开发区规划分局提供的资料显示,德州市高铁新城规划占地面积56平方公里,计划打造成“科技引领、产业支撑、产城融合、宜居宜业”的新城。

然而德州市国土局相关负责人坦言,德州高铁站的影响力并未显现。高铁站点距城区较远,且存在土地利用总体规划调整等问题,真正与城区的接轨有一定难度。因此,对周边地价尚未产生显著的影响。

保定和德州面临的窘境,几乎出现在上一轮高铁站点坐落的大部分二三线城市。

“高铁站点红线内外土地综合开发的增值利益显而易见,但是由于规划没有协同,数以千亿元潜在的土地收益已被白白浪费。”国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌对此表示痛心。

他认为,对于已建成的高铁线,出于高铁运行安全考虑,红线内铁路用地变更属性进行商业开发已不可能,而红线外土地增值收益的实现,仍需要“一个较长时间的培养过程”。

盘活之策

国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者,对于以往高铁建设规划和城市规划“两张皮”造成的土地利用问题,在铁路沿线土地综合开发政策制定层面,已经难以解决。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥也认为,已建成高铁站点的土地开发已经木已成舟,中铁总没有和地方政府谈判的筹码。况且地方财政日子也不好过,显然不愿意将红线外土地的增值收益拱手让人。

石楠认为,要解决已经建成站点周边区块的生态问题,只能寄希望于当地政府,通过IT、物流等门户型产业的引进以及城市内公交的无缝衔接,也可以培育成城市间的铁路城镇,起到促进区域融合的作用。

保定市国土局土地利用处处长马春喜表示,保定高铁新区除了高铁车站、站前广场,其余区域尚未按照城市规划进行开发,仍有一些村庄存在开发空间。

2013年,高铁站附近出让了两宗地,一块是住宅,一块是商业,都是300万元/亩,扣除一级开发成本,土地增值收益在250万左右,“较高”。

“但是保定高铁线走向以东大量是基本农田及耕地。如果进行商业开发,一是需要适当增加城市用地规模,二是土地指标要倾斜,三是耕地占补平衡困难,同等条件的后备资源缺乏。”马春喜认为,国家在这类土地的政策方面应该予以支持,并加大相关基础设施的资金投入。

德州市国土局相关负责人也表示,德州的高铁新城开发同样面临土地指标制约、发展空间有限、资金紧张等突出问题。今后计划重点做好“统”的文章,统一规划、统一建设、统一项目监管、统一宣传推介,形成“布局合理、功能清晰、联动发展的一体化开发”。

吸收上一轮高铁站建设的教训,金永祥认为,新一轮的高铁建设,必须做到高铁沿线土地综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合,统筹开发高铁站房地上和地下空间,统筹站场和周边土地开发,实现土地开发价值的最大化。

铁路造城谋局

铁路建设挂钩沿线土地综合开发的政策,业界呼吁已久。

2013年8月,国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号,下称“33号文”)提出,支持铁路车站及线路用地综合开发,授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相关政策由国土资源部牵头制定。

33号文发布后已半年多,《财经国家周刊》记者获悉,国土部初步形成了一份铁路沿线土地综合开发的方案,并已征求各部门、单位意见。国土部和国家发改委也形成了打造“铁路城镇综合体”的共识。

这一政策思路被寄予厚望:既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题,构建铁路投资盈利模式,激活中铁总的“造血”能力,吸引社会资本进入;又能通过沿线土地综合开发和城市总体规划的融合,推动城镇化建设,带动地方经济,促进区域融合。

如此庞大的计划,势必面临包括政策及制度的多方探索。国土部副部长王世元在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言:“这是个大政策,涉及到土地出让制度,又涉及到发挥市场配置资源的决定性作用,到底要以什么样的优惠政策吸引企业参与,一下子定不下来。”

TOD模式

国土部一位负责人在近期一次内部会议上透露,在研究制定相关政策的过程中,国土部已经和国家发改委形成了一项打造“铁路城镇综合体”的思路共识。

“就是允许把铁路周边一部分土地增值收益返给铁路公司,综合铁路站场和周边土地物业开发规划,用铁路串起新城建设,带动区域一体化。”这位负责人表示,决策层对于该思路也表示了赞同。

国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者,推进铁路周边土地综合开发,采取TOD模式(以公共交通为导向的发展模式)推动发展新型城镇,一直是土地利用方式的重要探索方向。“铁路城镇综合体”正是探索TOD模式的重要形式。

“国际上有很多成功的经验,比如欧洲,大量的通勤交通是靠铁路来完成的。采取TOD模式,沿着交通干线串糖葫芦似的布置居民点,从而形成具有一定功能的卫星城镇。”中国城市规划师学会秘书长石楠表示。

石楠认为,相比公路周边分散而低效的土地开发利用模式,空间距离在

200-1000公里的城市群,最适合通过建设城际铁路进行串联。这有利于提高土地利用效率,防止城市“摊大饼”式蔓延。

一些省市走在了前面。如广东省在2012年1月份出台的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中,便提出通过TOD模式打造“城市综合体”的概念。

国土部、国家发改委等部门曾多次到广东进行调研,对其通过将城际铁路建设与沿线土地开发相结合筹集资金、规划建设铁路小镇、推动珠三角区域城市群发展的做法,给予了肯定。

据国土部相关部门负责人透露,国土部已经形成了铁路沿线土地综合开发的政策初稿,并征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发改委、交通运输部、中铁总、国务院法制办等部门、单位的意见,意见分歧“相当大”,何时能形成最终上报方案尚不确定。

中铁总考量

中铁总对于铁路城镇综合体一直持积极态度,并有意在今年的铁路开发建设中引入实践。其对铁路城镇综合体的兴趣,很大程度上源于破解债务困境的紧迫性。

按照33号文要求,国土部牵头制定的铁路沿线土地综合开发政策,不仅要有利于促进新型城镇化建设、改善区域经济发展环境,还有利于解决中铁总面临的债务困境,并寻找铁路投资新的盈利模式。