林坚教授---城市开发边界划定的思考

1 城市开发边界的经验借鉴 启示：
（1）划定城市开发边界往往与城市有关，都是试图 控制城市蔓延 （2）划定城市开发边界应考虑底线（生态控制线、 禁建区等）因素 （3）土地规划的“三区四界”（尤其是规模边界和 扩展边界）具有重要参考价值
2 怎么理解城市开发边界？ 2.1 前提与目的
——前提 单一制国家的土地用途 管制制度 建设用地规模约束前提 下的紧凑性规划 城乡统筹发展前提下的 优化空间结构规划（特 别是特大城市） 生态保护红线、永久基 本农田红线约束前提下 的城市开发边界划定 ——目的 引导并约束与城市（镇）有 关的各类开发活动，重点在 城市（镇）规划控制范围内 重点控制国土开发强度，必 须城乡统筹引导 不能越过的“底线”但可以 不局限于“底线”（即生态 保护红线、永久基本农田红 线） 刚性和弹性有机结合的界线， 配有调控、监测、空间优化 手段
起源：1958年 美国 代表：波特兰都市区 概念：是限制城市增长的 一种工具，政府通过在城 市外围划定一条界线，保 证边界内土地高密度和混 合发展，边界之外的土地 只能用于发展农业和森林 ，从而限制城市的无序蔓 延。 特点：规划期限一般为20 年，每5年进行调整，以保 证土地的合理供应。 波特兰市《地区规划2040》
•划定“城市增长边界”（图中外轮廓的绿线）
2.2 城乡地域分界
例2：日本京都市城市化控制及促进区划线规划
2.3 城市形态控制线
例1：绿带政策
起源：1935年 英国 代表：大伦敦规划 概念：在城市郊外规划绿 带环作为农业和游憩地区， 通过实行严格的开发控制 保持绿带完整性和开敞性， 阻止城市过度蔓延。 特点：很强的法律权威性 和永久性，是以法律形式 确定的国家基本规划政策； 变更权利由中央政府掌握； 允许一些绿带和建设空间 置换，保证绿带总量的动 态平衡和净增长。
2 怎么理解城市开发边界？
远景开发边界：城市（镇）中心城 区远景规划范围，土地利用总体规 划中的扩展边界。界定中心城区在 长期（规划期末后十年）可能会用 于从事开发建设活动的土地范围。 总规开发边界：中心城区规划的边 界范围，土地利用总体规划中的规 模边界。约束中心城区在规划实施 期间内可以从事开发建设活动的土 地范围和规模。 村庄开发边界：村庄规划的边界范 围。约束了总规控制边界范围内的 村庄建设用地的开发范围 规划控制边界：城乡建设空间 统筹规划的边界范围。是城市 管理者行使建设空间边界管控 的责权范围。
2 怎么理解城市开发边界？ 2.2 主要作用与用法
对接“一书三证”制度
1）总规开发边界、远景开发边界内建设以“一书两证”管理为 主 2）村庄开发边界内建设实施乡村建设规划许可证制度 3）总规开发边界内编制控制性详细规划具有法律效力
城乡规划加强分级管理 中央和省级管理部门
重点管控“四界”实施以及 禁建区空间利用情况
以1:10000为统一比例尺，建立矢量化、电子化信息共享平台， 明确城市开发边界的地理坐标，整合形成“一张图”管理
——“尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界”
引自中央城镇化工作会议要求
报告框架
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城市开发边界的经验借鉴 如何理解城市开发边界？ 怎么划定城市开发边界？
1 城市开发边界的经验借鉴 2.1 城市建设底线：深圳基本生态控制线等 2.2 城乡地域分界：美国城市增长边界、日本城市化地
区边界等
2 怎么理解城市开发边界？ 2.2 基本设想 内涵：城市（中心城区）、镇总体规划控制范围内各类城乡
居民点建设用地开发边界的“边界”体系
外延：“四界”
（1）规划控制边界：城市（中心城区）、镇总体规划控制范围边 界 （2）总规开发边界：城市（镇）总体规划建设用地边界，土总规 各自规模边界要与之相衔接 （3）远景开发边界：城市（镇）远景规划建设用地边界，土总规 的各自扩展边界尽可能与之相衔接（远景比总规大10年） （4）村庄开发边界：村庄规划建设用地边界线，土规村庄的规模 边界与之衔接
2.3 城市形态控制线
例2：城市总体规划建设用地边界 例3：土地利用总体规划规模边界
2.4 城市发展弹性边界
例1：土地利用总体规划扩展边界
土地规划的建设用地空间管制
“三界四区”
三界 规模边界 扩展边界 四区 允许建设区 有条件建设区 限制建设区 禁止建设区 禁建边界
强调基本农田保护的同时，加大对建设用地 空间管制，关键在于城乡建设用地边界控制。
国土资源部文件要求：尽快将城镇建设用地管制边界 和管制区域落到实地，明确四至范围，确定管制边界 的拐点坐标，在主要拐点设置标识，并向社会公告。
中心城区土地利用控制
–市级规划编制，应划定中心城区规划 控制范围 –中心城区规划控制范围应包括主城区、 相关联的各功能组团和需要加强土地 用途管制的区域，以不打破乡（镇） 行政界限为原则。中心城区扩展边界 外2000米范围内涉及的乡（镇）一般 应纳入中心城区规划控制范围。 –中心城区土地利用控制的主要任务是， 合理确定城市建设用地规模和范围， 对中心城区规划控制范围内的土地进 行建设用地管制分区或土地用途分区， 制定管制规则。 –中心城区建设用地规模与发展方向， 应按照节约集约用地要求，根据城市 发展定位、资源环境容量和城市化发 展趋势确定，并与城市规划充分协调。
总规控制边界 远景开发边界 总规开发边界 村庄开发边界 调入区域 调出区域
3 怎么划定城市开发边界？
区别划定控制线 总量约束保“底线” 分级协同划“三界” 统一标准“一张图”
3 怎么划定城市开发边界？
区别划定控制线
1）中心城区规划控制边界由市、县人民政府组织划定 2）中心城区外的城区、镇区规划控制边界由所在地市、区、县人 民政府组织划定 3）城市、县城镇的规划控制边界不打破乡级行政界线；其他城镇 的规划控制边界不打破行政村界线 4）规划控制边界可以和规划区边界重合
城市开发边界划定的思考
林 坚
（北京大学城市与区域规划系、首都发展研究院） 2015年7月· 广州
背 景 走向紧凑性规划
——“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化 空间结构的规划”
控制建设用地规模
——“根据区域自然条件，科学设置开发强度”
改变特大城市空间蔓延、城乡同步扩张态势 （突出问题在城乡交错带、城乡结合部）
总量控制保“底线”
1）总量控制：市、县人民政府根据管理事权，结合上级政府下达 建设用地规模等指标，统筹安排中心城区、镇等规划控制边界内 总体规划期和远景规划期末城乡居民点建设用地规模、城市（镇） 建设用地规模，作为中心城区、镇区划定“三界”（总规开发边 界、远景开发边界、村庄开发边界）的依据 2）底线控制：“三界”以不超越生态保护红线、永久基本农田红 线、城乡规划和土总规的禁止建设区为底线
2.3 城市形态控制线：英国伦敦绿带、城市规划建设
用地边界、土地利用总体规用总体规划扩展边界
2.1 城市建设底线
例1：深圳市基本生态控制线
2005 年
《深圳市基本生态 控制线管理规定》
2013 年
《深圳基本生态控 制线优化调整方案》
2.2 城乡地域分界
例1：城市增长边界
3 怎么划定城市开发边界？ 分级协同划“三界”
1）中心城区规划控制边界内的“三界”依规模控制原则，由市、 县人民政府组织划定，具体由城乡规划、国土部门牵头开展 2）中心城区规划控制边界外的城区、镇区“三界”依规模控制 原则，由所在地市、区、县人民政府组织划定，报上级政府审 批
统一标准“一张图”
各级地方管理部门
重点管控绿线、蓝线、紫线、 黄线“四线”保护和利用情 况
2 怎么理解城市开发边界？ 动态平衡，“调”“换”结合
1）调：“三界”五年一评估、一调整 2）换：“三界”空间置换（即规划控制边界内城乡居民点建设 用地规模不变，允许空间互调（总规开发边界与远景开发边界、 远景开发边界与村庄开发边界内地域可以同面积置换），由城 乡规划、国土部门联合审查，一年不超过一次。