《事业单位人事管理条例》视角下的职工权益保护

《事业单位人事管理条例》视角下的职工权益保护

【摘要】国家《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）的颁布，是我国事业单位新时期人事制度改革的政策依据，对于规范事业单位用人管理

意义重大。事实上，事业单位内部并非需要“人事关系”加以调整，而“聘用

合同”与“劳动合同”具有同质性。因此，本文主要提出在法律层面明确“人

事关系”、“聘用合同”的性质，在事业单位分类改革的基础上，统一适用劳

动关系，以通过变革事业单位编制管理，破除“同工同酬”制度障碍。

【关键词】事业单位人事管理职工权益研究

2014年2月，国务通过了《事业单位人事管理条例》，并于7月1日正

式开始实施。《条例》的出台对于深化事业单位改革，规范事业单位用人管理

意义重大。《条例》第一条开宗明义提出，“为了规范事业单位的人事管理，

保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促

进公共服务发展，制定本条例。”但《条例》能否切实保障事业单位工作人员

的合法权益，特别是在事业单位用人方式多样化的今天，仍然是一个值得思考

和讨论的问题。在此，不妨将《事业单位人事管理条例》与《劳动合同法》及

相关规定结合起来对此问题加以认真研究。

一、《事业单位人事管理条例》在保障职工的合法权益方面存在的主要问

题

1、《条例》维系了用人“双轨制”的格局，不利于事业单位职工合法权

益的维护

《条例》中“人事管理”、“聘用合同”的表述与《劳动合同法》中“劳动关系”、“劳动合同”的区别表述，意味着《条例》与《劳动合同法》在规

制对象与合同性质等方面存在不同，《条例》将沿着有别于《劳动合同法》的

路径而演进，“双轨制”的格局将难以改变。简而言之，在事业单位中一部分

员工将依据《条例》与之签订聘用合同，另一部分员工将依据《劳动合同合法》的规定与之签订劳动合同。但是哪一部分员工该签订劳动合同，哪一部分员工

该签订聘用合同，依据又是什么呢？考虑到目前事业单位的用工状况，“编制”极有可能成为签订不同类型合同的依据，即有“编制”的签订聘用合同，无

“编制”的签订劳动合同。如此，事业单位内依旧维系了原有的身份关系，而

身份的背后是待遇、福利的巨大差异，以及对同工同酬原则的违背。有媒体曾

经报道，“清华近两年面向全球招聘了不少学术带头人，受编制所限，相当一

部分未纳入正式编制。编外人员收入不低，但在福利待遇方面则很难平等。编

外人员的子女很难上清华幼儿园、清华附小、清华附中，但编内人员，包括保

卫人员、食堂工作人员，则可以直接享受这些福利。清华大学尚且如此，其他

事业单位的情形更不容乐观。

2、《条例》部分规定过于粗略，未能充分考虑到事业单位职工合法权益

的维护

《条例》共十章，四十四条，其中第四章关于聘用合同的规定仅八条，而《劳动合同法》共有八章，九十八条。两相比较，《条例》的一些规定显得过

于单薄、粗略，部分条文未能充分考虑到事业单位职工合法权益的维护。

其一，关于“试用期”问题。《条例》第十三条规定，“初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限3年以上的，试用期为12个月。”“试用

期为12个月”的规定显然未充分考虑到现实中事业单位用工的复杂情况，尽管事业单位多有“科、教、文、卫”工作人员，但也有大量一般行政人员，还有

前文所述的保卫人员、食堂工作人员等。如果说“12个月的试用期”是考虑到

事业单位中的“科、教、文、卫”工作人员工作中科技含量更高，需要有更长

时间的试用期加以考察，但一般行政人员则未必需要12个月的试用期加以考察。况且，这一理由还未必成立，因为企业中同样拥有大量的科研人员，但并未因

此需要更长时间的试用期加以考察。如果说“12个月的试用期”是为了确保事

业单位所招录人员的质量，确保招录人员的可靠性，那么从另一个角度是否也

意味着事业单位工作人员流动不畅，不能顺利的实现人员淘汰，需要以此提高

门槛。反观《劳动合同法》第十九条关于试用期的规定则精致的多，依据劳动

合同期限来限定试用期，充分考虑到了实际情况的复杂性，更好地平衡了用人

单位和劳动者的合法权益。

其二，关于“订立聘用至退休合同”问题。《条例》第十四条规定，“事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出

订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。”根据

该条规定，只有一种情形之下，事业单位工作人员才能够订立聘用至退休的合同，即“在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年”。该规定缩

小了订立聘用至退休合同的范围，取消了原人事部《关于在事业单位试行人员

聘用制度的意见》中关于“在本单位工作已满25年”的情形下订立聘用至退休合同的规定。与《劳动合同法》第十四条设置的无固定期限劳动合同订立条件

相比较，事业单位订立聘用至退休合同的条件严苛的多。此举固然是为了避免

事业单位用工僵化的情形出现，但也可能导致出现损害事业单位工作人员合法

权益的情形。事实上，事业单位的工作人员也需要一种职业稳定感，毕竟随着

年龄的增长很多人职场竞争力会下降，包括事业单位的工作人员。一个“在本

单位工作已满25年”的工作人员完全有理由要求订立一份聘用至退休合同，取得一份保障。如果说《劳动合同法》关于无固定期限合同的规定都不至于导致

用工僵化，那么担心《条例》关于订立聘用至退休合同导致用工僵化也是多余的，出现这种该情况只能证明事业单位内部管理的滞后。

其三，关于“考核结果、处分决定的复核、申诉”问题。《条例》第三十八条规定，“事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，

可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。”该条规定是否意味着将考核结果、处分决定排除在仲裁、诉讼途径之外，如果将考核结果、处分决定完全排

除在仲裁、诉讼途径之外会带来一系列问题。例如：《条例》第二十九条关于

处分种类的规定中包含了“开除”。如果处分决定被排除在仲裁、诉讼途径之外，那么“开除”作为处分的一种，是否也不得通过仲裁、诉讼途径寻求救济。这显示了对事业单位职工维护自身合法权益存在不利的一面。或许有人

会说《条例》也有一些规定对事业单位工作人员是比较宽松的。例如：《条例》第十五条关于事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的规定。但需要指出的是，在“双轨制”格局下对一部分事业单位工作人员的宽松，也意味着对另一部分工作人员的不公。

二、《事业单位人事管理条例》存在问题的原因分析

《条例》问题的存在固然是多方面因素所造成的，但对“人事关系”、“聘用合同”的认识问题仍是关键所在，有必要弄清楚事业单位与工作人员之

间关系以及所签订合同的性质。