浅析1970年以来美国中心城市的发展

・读史札记・

浅析１９７０年以来美国中心城市的发展

刘敏

１９７０年美国人口统计显示郊区人口已经超过了中心城市，这意味着美国城市化发展历程中的一个重大转折：中心城市失去了大都市区中的绝对优势地位，郊区成为大都市区发展的主体。此后，中心城市的发展日益陷入困境：人口大量流失、就业向郊区扩散、城市衰败贫困、社会问题严重。这一状况引起了美国社会各界的广泛注意。城市危机的恶化势必影响到民众的安居乐业和整个社会的稳定，因而战后历届美国政府都采取了振兴中心城市的措施，力图有所作为①。学术界人士则批评政府政策缺乏稳定性和可行性，效用有限。

国内学术界也就相关问题进行了探讨，已有的成果对美国郊区化的发展研究较多，而对中心城市的研究比较简略；对中心城市和郊区相互关系的理解上也出现了一些偏差，将之理解为郊区对中心城市进行挑战的单向关系。这一认识大体上能够反映郊区化在二战后美国大都市区增长中所占据的显赫地位，但是将大都市区的发展笼统地看作是郊区化的发展，并不准确。

因此，本文试图对１９７０年以来美国中心城市的发展轨迹进行分析，重点在于反映中心城市发展变化中的一些新现象，从大都市区整体出发，对中心城市和郊区之间的互动关系进行一些初步的研究，并希冀能够为我国城市化发展提供有益的借鉴。

一、中心城市的困境

中心城市的困境最集中体现在它的贫困上。中心城市人口和产业的持续流失，导致中心城市贫困问题严重。１９７０年美国大都市区４３％的居民和５５％的就业机会集中在中心城市，１９８０年是加％和５０％，１９９３年又降至３３％和４０％②。大量富裕的中产阶级迁往郊区的同时，贫困人口在中心城市聚集。２００３年，中心城市的贫困率为１７．５％，郊区贫困率为９．１％。中心城市的少数民族人口的贫困率高达２５％以上（亚裔除外）。中心城市与郊区的贫富差距也很大，２００３年中心城市居民中等家庭收人仅相当于郊区的７２％③。

由于大量中产阶级转移到郊区，贫困人１２１日益集中到中心城市，使得中心城市在丧失了大量税收基础的同时，又要负担越来越多的社会福利、健康、教育等方面的开支。这种反差使得城市在财政上日益入不敷出，２０世纪７０年代就爆发了一场震撼许多中心城市的财政危机。

但是郊区对此无动于衷，郊区选民往往从自身利益考虑，反对增加税收的立法，而这类立法对于急需增加财政收入以应付福利开支和投资基础建设的中心城市来说必不可少。７０年代末期，迁居到郊区的中、高收入的人口以压倒多数的投票通过了加利福尼亚州第１３号议案，将州的财产税削减了６０％（在美国，财产税是城市公共财政的基础）。大部分投票者反感政府对穷人补贴的增长，２／３的投赞成票的人认为福利开支应该被砍掉④。很明显，郊区的不合作态度，限制了中心城市改善基础设施、提供公共服务的能力，而这些投资对

①从战后初期到７０年代中期美国政府实施了城市

更新计划；１９６５年成立了内阁级的住房与城市发展部；尼克松政府结束城市更新运动之后。颁布了

（１９７４年住房与社区开发法＞。谊法于１９９６年蛄束；

克林顿政府从１９９７年以来，要求住房与城市发展部每年提交《年度城市报告），该报告资料翔实．能反映美国城市发展的最新动态，并负责向总统提供政策建议。

②粱茂信：《当代美国大都市区中心城市的困境）。

《历史研究）２００１年第６期，第１２１页。

③ＣａｒｍｅｎＤｅＮａｖａｓ—Ｗａｌｔ，ＢｅｍａｄｅｔｔｅＤ．Ｐｒｏｃｔｏｒ＇Ｒｏｂｅｒｔ

Ｊ．Ｍｉｌｌｓ．Ｉｎｃｏｍｅ，Ｐｏｖｅｒｔｙ。ａｎｄＨｅａｌｔｈＩｎｓｕｒａｎｃｅＣｏｙ．ｅｒａｇｅｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ：２００３，ＷＷＷ．ｃｅｌｌＳｕ８．ｇｏｖ，２００４，８．ＰｏｖｅｒｔｙＲａｔｅｏｆＮｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄｉｎ１９８９一

ＰｏｖｅｒｔｙＳｔａｔｕ３ｏｆＰｅｏｐｌｅｉｎ１９９９，ＷＷＷ．ｃｅｎｓ，ｕ８．ｇｏｖ，２０００，３．

④ＣｌｙｄｅＭｉｔｃｈｅｌｌ—Ｗ朗ｖｅｌ＂。ＤａｙｉｄＭｉｌｌｅｒａｎｄＲｏｎａｌｄＤｅａｌ

Ｊｒ．Ｍｕｌａｌｅ抛ｌＣ，ｏｌｏｅｒｎｏｄｌｃｅａｎｄＭｅｔｒｏｐｏｌｉｔａｎＲｅｇｉｏｎａｌｉｓｍｉｎｔｈｅＵＳＡ，ＵｒｂａｎＳｔｕｄｉｅｓ，Ｖ０１．３７，Ｎｏ．５—６，２０００。

Ｐ：Ｂ６３．

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万方数据

安徽史学２００６年第４期

于振兴经济，解决贫困至关重要。

中心城市的社会问题日益严重，尤其表现在贫困人口聚居的社区中。为了支付昂贵的租金，这类社区往往居住密度极高、生活设施奇缺、环境卫生恶劣，其居民陷入居住隔离、教育隔离和就业隔离互为因果的恶性循环之中。城市中衰败建筑增多，造成一种潜在的无序和失去控制的感觉，容易诱发犯罪行为。中心城市的高失业率导致以各种非法活动为核心的“地下经济”泛滥，带来了大量的犯罪行为。由于生活的每况愈下和日益孤立隔绝的环境，中心城市种族之间的紧张关系有增无减。贫困社区中种族冲突时有发生，６０年代和９０年代的洛杉矶骚乱都演变成大规模种族冲突。

城市环境恶化、社会问题横生、贫困和犯罪的集聚，使得城市对投资和高收入阶层的吸引力减退，加深了城市的困境。

二、艰难的复兴之路

面对严峻的形势，中心城市并不甘心坐以待毙，开始寻求摆脱危机的对策。要摆脱困境必须实现两个目标：其一，吸引中、高收入者和经济活动重回城市，改变城市的贫困面貌；其二，必须正视贫民区贫困群体的需要，改善他们的社会经济状况。因此，中心城市采取了两个对策：地区经济发展——重点在于中心商业区（ＣｅｎｔｒａｌＢｕｓｉｎｅｓｓＤｉｓｔｒｉｃｔ简称ＣＢＤ）的发展和社区发展——重点关注贫穷群体的发展。

２０世纪８０年代，中心城市ＣＢＤ的发展是很显著的。老中心城市的核心区修建了大量新的写字楼。据估计从１９８０年到１９８４年，３３个最大都市区的中心城市修建的办公空间比过去３０年中任何一年都多。甚至在那些最萧条的城市，例如纽瓦克，往往是许多年来第一次修建新的商业区建筑。随着办公楼的发展，新的饭店、零售中心、会议中心和文化设施也修建起来①。

居住人口减少，尤其是占地面积大、环境污染重的制造业迁到郊区之后，中心城市的压力减轻了，旧城改造和土地再开发工程蓬勃兴起，许多城市借机美化城市环境。城市投人大量资金对社区基础设施进行修缮，例如修建城市广场和公园、增加公共开放空间、改善街道和照明设施、维修有吸引力的古建筑和历史遗迹等等．不仅美化了城市面貌、提高了生活质量，还增添了一种郊区所缺乏的富有个性的城市魅力。在这方面。匹兹堡市金三角的重建、费城德拉威尔河沿岸工业区的改造、芝加哥市基础设施的革新都是显著的实例。

然而，这一时期中心城市发生的最大变化并不是大兴土木，而是城市内部产业结构的升级。制造业和商业的持续外迁使得中心城市经历了巨大的衰退，但ｌ２２同时也给中心城市带来了产业升级、功能转换的契机。很多高层次的服务业，不要求空间广阔以及接近客户，但是要求良好的通讯和密切的面对面交流，因为需要对大量信息及时做出分析反馈，并与国内国际市场保持广泛直接的联系以便灵活决策，因而一般集中于中心城市。中心城市顺应了美国经济结构性变化和高科技革命方兴未艾的发展趋势，大力发展第三产业。以克里夫兰市商业区的发展为例，从１９６５—１９８０年，克里夫兰大都市区中心城市经历了持续的工作流失，主要集中于制造业、批发业和零售业；但是商业区的工作机会从１９７０—１９８０年却增加了，尤其是专业技术、行政管理、精密产品制造和服务业的工作机会有了大幅度的增加②。２０世纪８０年代，美国中心城市发生了经济结构性的转变。制造业衰退了，而服务业就业显著增长，甚至在城市危机最深重的东北部和中西部，大部分中心城市的总就业也增长了，生产服务业和商业服务业是这一增长的主要特征。

纽约市８０年代引人注目的经济发展是城市经济结构转换产生良好效益的典型例子。由于制造业的衰落、大量中产阶级人口迁离和城市低收入人口激增，在１９７５—１９７７年问，纽约市的财政人不敷出，陷入破产的边缘。此后，纽约市从大力发展中心商业区人手，积极进行产业结构升级，ｌＯ年间，在先进服务业、新技术产业和专业管理方面创造了大量的工作机会。这些富有活力的新产业部门不仅使纽约市顺利度过危机，而且在８０年代日益增长的生产服务业的国际市场中，也拥有强大的竞争能力，从而保持了良好的发展势头。

第三产业在中心城市的发展促使了大都市区内部资源配置的优化。不同的产业，对土地利用有不同的要求和负担能力。因此，中心城市相对昂贵的地租自然会将产值较低的第一、二产业排斥出去。在这一转变过程中，中心城市不仅增强了自身经济活力，而且在先进产业发展方面确立了优势，成为大都市区的中枢。整体看来，中心城市的地区经济发展策略取得了一定的成效。近年来，美国很多地区都兴起了中产阶级回迁中心城市的潮流。

中心城市在社区发展方面也做出了相当的努力，包括建立社区发展组织、提供就业培训、住房援助、福

①ＭｉｃｈａｅｌＢ．Ｔｅｉｔｚ．Ｉ．ＡｍｅｒｉｃａｎＰ／ａｎｎ／ｒｉｇｉｎｔｈｅ１９９０ｓ：

Ｐ州Ⅱ，ＴｈｅＤｉｌｅｍ２＂ｔｌｎｏｆ１．Ｉｌｅ∞Ｊｃｅ￥，ＵｒｂａｎＳｔｕｄｉｅｓ，Ｖ０１．３４，Ｎｏ．５—６，１９９７，Ｐ７８２—７８５．

②ＨａｒｒｙＬ．Ｍ哪ｕｔｉｓ．Ｐｒｅｄ／ａ／ｎｇｔｋＧｒｏｗｔｈａｎｄＦ／／ｔｅｒ／ｎｇ

矿Ａｔ—ｒｉｓｋＨｏｍｉｎｇ：ＳｔｒｕｃｔｕｒｅＡｇｅｉｎｇ，ＰｏｖｅｒｔｙａｎｄＲｅｄｄｂｄ曙，ＵｒｂａｎＳｔｕｄｉｅｓ，Ｖ０１．３５，Ｎｏ．８。１９９８，Ｐ１２３３．

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