城市基层整体治理模式创新

城市基层整体治理模式创新

发表时间：2019-07-10T15:12:48.283Z 来源：《建筑学研究前沿》2019年6期作者：徐龙喜

[导读] 将实现社区整体治理模式创新与回应人民群众对美好生活的向往、创建新时代美好生活先行区以及构建国际化大都市的现代化街区有机结合起来。

——浦东新区周家渡街道标准化样板居民区建设的理论与实践

上海复旦规划建筑设计研究院有限公司上海市 200000

摘要：文章以上海市浦东新区周家渡街道云台二社区治理为重点案例，通过“党建引领、居民参与、社区协商、小区营造”等多个方面进行深层次的社区治理的实践研究。治理总体目标以提升党的组织力为统领，以党建引领社会治理创新为突破口，以公共管理、公共服务、公共安全为重点，以美好生活先行区为载体，抓重点、补短板、强弱项，全面探索融组织再造、社区营造、公共（文化）服务圈打造、资源整合、居民参与、居民自治、机制创新、标准示范等于一体的居民区整体性治理模式，切实提升社会治理的整体绩效，加强社区居民的归属感，回应人民群众对美好生活的需求和向往。

关键词：社会治理；党建引领；小区营造；居民自治

（一）背景与起因

1、周家渡街道基本情况

浦东新区周家渡街道是上海市有着60年历史的老城厢、老街道。街道辖区共有各类居住小区76个，其中老旧小区占比高达73%。城区形态陈旧，基础设施薄弱，居民生活条件落后，老旧小区环境相对于商品化小区呈现明显破败的景象。

2、社会治理新时代与“美好周家渡”战略的提出

中共十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城市中国时代，社区是城市的基本构成单元，是城市居民的生活交往空间，社区治理的好坏直接关系到城市治理的质量以及城市居民的获得感和满意度。

2017年底，周家渡街道借着“大调研”的东风，党政领导深入一线，兵分多路，对街道58000户社区居民家庭、1400余家区域内企业、41家社会组织以及街道辖区内的政府机关、事业单位、双管单位、部队及学校进行全方位走访调研。在深入调研的基础上，周家渡街道结合中共十九大报告关于社会主要矛盾的分析，始终将党的建设贯穿在基层社会治理和基层组织建设的全过程之中，决定从2018年开始全面实施以“党建引领美、党员形象好；幸福生活美、宜居宜业好；平安祥和美、民主治理好；自然环境美、美丽家园好；文化自信美、人文精神好”为具体内容的“美好周家渡”战略。

3、战略理念的科学化

2018年5月初，经过深入接触、精心挑选和整体比较，周家渡街道决定与复旦大学“治理+规划”跨学科联合实验团队合作，以云台第二居民区的样板居民区打造为载体，推动标准化样板居民区建设。经过多次对试点居民区的实地考察，联合实验团队提出了“党建引领+居民参与+社区协商+小区营造+智慧应用+长效机制+多方合力”的城市基层整体治理模式创新方案。该方案拟通过选择社区情况复杂、类型多样、改造任务重、治理挑战性强、复制推广意义大的社区，以满足居民的美好生活向往为根本追求，以社区整体功能提升为目标，边打造边总结经验，并在街道范围内进行复制推广。此外，联合实验团队还提出指导样板居民区建设的“三大核心理念”：自然开放交往公共空间、便民利民服务集成平台、参与协商维护长效机制。

（二）做法与经过

1、主要做法

其一，做好样板居民区打造的顶层设计。周家渡街道党工委基于“大调研”结果，并结合中共十九大报告提出的社会主要矛盾新判断，做出战略决策，提出“美好周家渡”发展战略。以坚持党对一切工作的领导和以人民为中心，以提升党的组织力为统领，以党建引领构建“1（理念）+4（四梁）+8（八柱）”整体治理体系。

其二，明确样板居民区打造的总体思路。在“整体治理理念”和“三大核心理念”的指引下，在全面深入调研和充分听取意见的基础上，创造性地总结出了样板居民区打造“六阶三十条”，即分阶段、分步骤进行打造：党建引领（顶层设计）“四条”；专家咨询介入“五条”；居民参与“八条”；社区协商“四条”；小区营造“五条”；绩效评估“四条”。

其三，制定样板居民区打造的具体操作方案。首先，通过党员大会、党员议事厅、家庭小党校、居民代表大会等形式进行广泛的宣传和发动。其次，通过“居民推选+随机抽选+协商指定”的方式，选取40名议事员，构建居民参与的组织基础——居民议事会。参考罗伯特议事规则以及复式协商议事规则，结合周家渡云台第二居民区的实际，重新设计明确可行的议事规则，包括发言规则、议事规则、议事程序。再次，将根据居民协商的样板居民区建设具体实施方案提交睦邻党支部、家庭小党校、居民区党总支、区域化党建单位等，提出相应的意见建议，将党的领导落在实处。最后，将综合各方面意见的最终方案提交街道党工委，进行最终决策。

其四，首创施工建设过程中居民参与监督。以居民区党总支为核心，由居民代表、街道工作人员、居委会工作人员、第三方专家团队、施工方组成联合监督委员会。通过将居民区内的施工点划分为四个片区，以家庭小党校和睦邻党支部为基础，成立四个监督小组，负责施工过程中施工方与居民的矛盾调解、监督施工质量等任务。同时，也将施工过程中社区居民的合理化意见再次反馈规划设计师，及时调整具体实施方案，构建方案的动态调整机制。

其五，建立志愿维护长效机制。施工结束后，由各睦邻党支部牵头，各监督小组就地转化为志愿维护小组，并分门别类地制定系统化的管理规章制度等，负责新建社区基础设施的日常维护、合理使用，以及对不当使用行为的制止等工作。

2、具体过程

（1）设计准备阶段（2018年5月-6月底）

一方面，全面深度地收集资料。专家团队与居民区党总支书记、居委会主任、社区积极分子进行深度访谈，了解居民区的基本情况，并多次实地考察走访试点居民区。通过访谈和实地走访，专家团队对居民区的问题、资源、项目清单、小区的公共空间布局以及现状等有

了较为全面的了解。另一方面，用多种方式广泛动员居民。通过发放“致云台二居民区居民的一封信”以及社区党总支和居委会采用党员大会、党员议事厅、家庭小党校等各种会议形式，进行广泛的宣传和动员，让党员和群众深入了解即将开展的样板居民区建设。

（2）方案形成阶段（2018年7月初-9月底）

首先，在前期深入了解居民区情况的基础上，通过“居民推选+随机抽选+协商指定”的方式，选取40名议事员，组建居民议事会，构建居民参与的组织基础。

其次，在复旦大学联合实验团队和学生志愿者的带领下，居民议事员代表走遍云台第二居民区的每一个角落，充分表达他们对样板居民区打造的意见，并由随行志愿者完整记录。议事大会上，居民代表以及志愿者全面表达意见，作为具体实施方案设计的基础。在第二次居民议事大会上，居民们依次投票选出了自己心仪的建设方案。

最后，方案被提交至街道职能部门、区域化党建单位、党支部、家庭小党校等，将党的领导落在实处，由他们提出相应的意见建议，并最终由专家团队进行汇总。综合各方面意见之后，专家团队拿出最终的营造方案，提交街道党工委进行决策。

（3）施工建设阶段（2018年11月初-2019年3月底）

施工建设阶段，以居民区党总支为核心，由居民代表、街道工作人员、居委会工作人员、第三方专家团队、施工方组成联合监督委员会。通过将居民区内的施工点划分为四个片区，以睦邻党支部、家庭小党校和居民党小组为基础，成立四个监督小组，分工到组到人，落实责任到组到人。每个片区的监督小组负责施工过程中施工方与居民的矛盾调解、监督施工质量等任务。施工过程中，包括对原有设计方案的适当微调等很多问题在居委会以及监督小组层面都能解决，剩下的问题也通过街道现场办公会的形式得以解决。

（4）长效维护阶段（2019年4月-）

施工结束后，各监督小组就地转化为长效维护小组，并分门别类地制定系统化的管理规章制度等，负责新建社区基础设施的日常维护、合理使用，以及对不当使用行为的制止等工作。

社区营造实践仅仅是一个开始，社区内更新改造的各种设施需要社区居民的积极维护，这既是保证这些设施能够长久地发挥作用，又是实现社区参与的重要机制。围绕着新建设施的维护，以及基于这些设施开展的各种活动，推动了社区中的积极分子和各种自治组织顺利地开展社区公共交往，促进了社区整体活力的提升。

最为典型的案例是样板居民区建设点之一的共享花园，在以睦邻党支部为核心的志愿维护小组的发动下，周边楼栋的社区居民主动参与到花园的建设和维护中来，自发投入近8000元购买各种花草苗木进行种植。除此之外，共享花园的建设，还将不远处的居民活动室中经常打麻将的社区居民吸引出来，参与到共享共建共治社区建设中来，社区居民参与社区公共事务和公共交往的热情被极大地激发。

（三）成效与反响

1、社区硬件环境明显改善

作为一个有着60年历史的老城厢，社区硬件基础设施的落后是影响社区居民美好生活的重要约束性条件，社区居民对于社区更新改造的需求也大多集中在社区公共基础设施的改善之上。通过社区居民的积极参与，经过样板居民区的建设，包括社区大门、中心花园、宅间小游园、多功能聚空间、休憩点等在内的社区硬件基础设施得到极大改善。这是样板居民区打造最基础的目标。