日本城市“协同型”社会治理应对高龄社会的社区建设案例研究

日本城市“协同型”社会治理：应对
高龄社会的社区建设案例研究
上海大学社会科学院副教授杨锃
一、研究问题
本章旨在通过研究世界特大城市圈东京的周边卫星城——所泽市的社区建设经验，探讨在应对高龄社会中，日本都市社区促进“社会治理”的历史经验。

在探讨具体的社会治理案例之前，首先必须明确治理理念在日本兴起的历史背景，以及“社会治理”概念在所研究区域呈现出的具体含义；同时，也不可忽视社会治理所涉及的相应条件。

正如可借用“基层政治”来评价NPO组织所参与的社区建设的视角一样，社会治理的重要性逐渐在日本学界得到广泛认同。

在现代日本，作为与“政府一元化管理”相对的概念，“治理”一词以片假名标记、用直接音译的方式频频出现于20世纪90年代，其核心要义被理解为是以不同行动主体共同管理，换句话说，治理在多数情况下均被理解为一种相对关系的理论，即“依靠构成全体社会的各种行动主体的相关结构的相互作用而形成秩序关系以及统治系统模式”。

(宫川公男等，2002)。

从这一理解出发，称政府部门发挥管理职能为“公共管理”，称将市民作为重要的一方纳入一个全新的以多元主体共同对话机制，通过社会力量形成真正意义上的协同合作的关系为“社会治理”。

20世纪80年代后深受“新自由主义”影响，政府“放宽限制”
(deregulation)，并大力进行“民营化”(privatization)．这一改革自90年代以来，尤其是泡沫经济破灭之后，在日本逐渐受到了批判。

这些批判主要指向这一改革导致传统公共领域的缩小和市场的急剧扩大，尽管市场原理的扩张原本是为了纠正过去的“政府失败”，但同时市场机制则导致了激烈的市场竞争，弱化了固有社会系统所发挥的综合功能，产生出各种新的社会问题。

这就是“市场失败”。

因此，在当时背景之下，“社会治理”开启了既须克服“政府失败”，又需避免“市场失败”的探索之路。

因此，社会治理被期许具有恢复已萎缩的社会系统活力的功能。

从以往的研究来看，社会系统通过社会成员的自发性合作而产生两大机能。

一是社会成员之间相互协作和支持的功能；二是社会成员相互合作解决共同面对困难的功能。

为实现前者的功能而形成的组织被称为“自助组织”，为实现后者功能的协作集团被称为“他助组织”。

这一功能分析有助于理解现代日本城市社会治理类型。

作为自助组织，典型的有合作社，在日本有“生活协同组合联合会”“劳动者协同组合”等，均为“日本协同组合联络协议会”的成员组织。

遵循“国际合作社组织”的规定，日本的协同组织为成员共同所有，通过民主管理，为满足社会文化的需求而自发结成，实行自治。

“他助组织”是根据1998年制定的《日本特定非营利活动促进法》的规定，以“特定非营利活动的法人”为原型，以增进多数人、非特定群体的利益为目的的组织，即通常说的NPO组织。

无论是自助组织还是他助组织，当社会系统的领域向着政治经济系统的领域扩展其外延的时候，从结果上看，社会治理就意味着，社会系统逐步代替原先由政治经济系统所承
担的社会统合功能，也意味着社会系统恢复，向新的治理模式转型。

不过，日本不同于北欧等典型福利国家，把国家、市场、第三部门（即NPO等社会组织）之外的社区（包括家庭）作为“第四部门”加以区分对待，日本学界将第三部门与社区并称为“市民社会组织”。

基于这一市民社会组织的概念，可将日本的社会治理相关要素进行简要的图示（参见图11-1）。

如以政府为核心的治理被称为公共治理，将围绕市场的成为市场治理，那么围绕社区扩展开来的粗线椭圆之中的范围成为市民社会组织活动的领域，与之相对应的虚线方框中得范围，则成为社会管理的对应领域。

这一领域在一定程度上存有与公共治理、市场治理相互重叠的部分。

在明确治理理念在日本兴起的背景，以及社会治理概念所呈现出的具体含义之后，本章将通过具体的城市治理条例，聚焦探讨“协同型”社区建设对落实社会福利政策的作用，以期对于中国都市应对老龄社会的社会治理和社区建设提供值得借鉴的经验和教训。

二、高龄社会的福祉制度改革的历史背景
在考察具体案例前，首先有必要对现代日本应对高龄社会的福祉制度做一俯瞰，以便能够更深入地理解其在社区建设中是如何实现社会治理的。

高龄社会的福祉制度牵涉到的法规和制度的发展史较为复杂，本文主要明确现有的福利制度是如何确立起来的。

这涉及两大方面。

一是了解社会福祉法规的改订与福利政策的变迁过程，二是梳理与老人福祉相关的法规的变迁。

1．社会福祉法规的改订与福利政策的变迁
从社会福祉政策的形成过程来看，近代社会福祉主要通过济贫和特殊教育发展来实现，发展到今日以康复为中心，在早期阶段并未将高龄者纳入福利援助的领域，然而，随着医疗技术的进步、家庭功能及社会结构的变化、人均寿命的不断延长，围绕护理的福祉政策也就发生了变化。

最大
的变化体现在法规的改订上，1951年日本开始实施的《社会福祉事业法》是社会福利领域的基本法律，在经过战后经济社会巨大发展之后几度修订，2000年更名为《社会福祉珐》，对福祉的对象、内容进行了重新确定，并为《护理保险法》的实施、提供社会服务的社会企业的设立等确立了新的规范(秋元美世．2002：243)。

不可否认，此法对高龄者社会福祉政策影响深远。

在1986年12月《社会福祉事业法》修订之前，对于养老院、居家老人的短期疗养收容等，均依据福祉事务所的行政决定来执行。

如此一来，福祉措施的大框架是地方政府事先准备好的，市民只能参加到这一框架之中来进行个别性的援助活动。

但是该法律修订之后的20世纪90年代以来，原本的福利基础结构逐渐发生变化，围绕市民参与福利政策实施、实现福利服务中的协同、构筑社区支持的网络系统等方面，对市民需求的福祉对象、内容和范围也发生了结构性的调整：
尤其重要的是，自1990年起，目本国会对《老人福祉法》等相关8大法律进行修正。

依照修订之后的法律规定，全日本的公立养老院等福利机构的各类事务均由各都道府县委托基层街镇进行管理。

如此一来，和以往由地方街镇负责的居家福利措施、老年福祉事务一起，都被一元化统合到街镇社区来进行操作了。

这就使得地方街镇必须承担起对老龄人群的社会福祉进行总体规划的全面责任。

法案还规定了相关法律修订之后的5年内，即在1999年之前，各地方街镇具有制定区域内老龄人口福祉保健的相关服务基准，并实施该计划的义务(小山高志，2002：209)。

从上述背景中可见，对于法治国家而言，立法修订不仅为社会福祉变
革的推进提供了法律保障，立法修订本身还进一步对转变社会福祉的传统结构起到了十分重要的作用。

经过战后近半个世纪的经济社会发展，日本国内为依靠原有生活保障制度的人员逐渐减少，但与之相对，高龄人口增加、护理照顾长期化、护理人员也同趋老龄化等，这些状况促使增强社会性的应对。

另一方面，城市社会的发展水平已从基础设施投入等硬件建设向更大范围改善民生福祉的软件建设转变，因而进行相应的立法改革成为改革传统社会福利结构的必然要求。

2．老人保健福祉计划
为解决“政府失灵”、“市场失灵”及社会系统萎缩导致无法满足高龄者的社会福利需求的问题，福利多元主义的理论在日本受到推崇。

这一模式旨在通过国家(政府)、市场、家庭之外的，以往被忽略的、非市场的、区域性的自发的非营利组织作用的发挥，来充实福利制度。

这就是社会服务领域从所谓的“国家——市场——家庭”的“福利三角形”结构向着近年的“护理钻石”结构转化的过程，如图11-2所示。

回顾历史，上述模式的转变在导入社会治理之前就已发生，这可从日本“护理保险制度”的历史发展窥见一二。

从20世纪70年代之后，日本进入高龄化社会，独居和空巢老人增加，而患病长期卧床的老人、痴呆老人在家中午人护理等成为社会问题。

家庭结构的变化和社会抚养意识的变迁，使得家庭成员不愿意放弃工作、从事家中护理照顾事务，因此，导致了大量老年病患者涌入医院，造成了医疗资源的紧缺和医疗费用激增等现象。

这一“并非需要治疗而因需要接受照顾而住院”的现象被称为“社会性住院”。

为解决老人护理及“社会性住院”所带来的一系列社会问题，从80年代以来，日本政府做了中长期规划，大致分“五步走”，到20世纪末开始实旋“护理保险制度”。

此五大阶段具体如表11—1所示。

经过上述五大步骤，至1999年，日本基本建立起了一整套国家，市场、家庭与社会非营利组织这四个层次相互配合的、为老年人提供安全有效的护理服务之社会福利制度。

从国家、社会两个层面上看，一方面、国家为保障高龄者的各项权益，通过推行长时段的“老人保健福祉计划”，制定较完善的法规和社会政策，试图通过积极发展社会福利和社区服务，来解决现代家庭无法做到或做好的事情；另一方面，社区、民间团体和社会组织提供各类服务项目，则是为了直接面对转变功能后的各家庭，满足其中高龄者的各类照顾需求。

特别需要指出的是，为了提升面向高龄者的社区服务质量，1994年的“新老人保健福祉十年战略”设定，一系列的量化指标。

如果要实现这些量化指标，面对迅速增加的服务需求，就必须克服原有的
体制结构，从符合公平、效率及更为合理化的角度出发，将市民参与导人到社会福祉服务系统当中。

这也意味着高龄照顾领域社会治理时代的到来。

回顾这一历史发展的进程，正是由于当时街镇积极制定老龄保健福祉计划，在很大程度上促成了“协同型”社区建设时代的到来，在落实社会福祉政策的自治分权的区域中，也使社会治理发挥重要的作用。

为此，下文将结合具体案例，着重对此进行探讨。

三、高龄社会的“协同型”社会治理：
以东京都市圈内的所洋市为例
在琦玉县西南部有一座东京都市圈的卫星城，叫所泽，长期以来一直作为东京都市圈的“卧城”，从东京市内池袋站出发乘坐轻轨“西武线”用不了半小时就可抵达。

该市面积71.99平方公里，人口342399人(截至2013年12月1日)，属日本都市中的“特例市”之一。

因此，它比一般城市拥有更多原本属于上级行政单位(即“都道府县”)的权限，这为自主推进一系列的城市社会治理措施提供了必要的条件。

从所泽市在应对高龄社会的养老需求中所形成的“协同型”社会治理来看，其中的“协同”不仅包括市民与福祉行政一方的协同，还包括参与付费服务、非付费的志愿者活动及NPO等社会组织所提供的服务等诸多方面的协同，以“协同”来考察相关的社会治理，具体有如下方式。

1．成立市民参与的“规划实施委员会”
对于都市规划，日本极为注重事先进行周密论证，努力形成具有前瞻性的合理计划，尤其在2002年修订《城市规划法》并颁布《城市再生特别
措施法》之后，制定出严格的《城市规划提案制度》。

例如：在城区开发上，土地所有者、城市设计相关的NPO组纠以及企业必须要在进行城市开发之前，获得三分之二以上土地所有者的同意，才可以采用其所制订的规划方案或者提出规划的变更(东京都都市计画局，2003)。

依照上述法规，所泽市在社会福祉措施当中，导入市民参与，并采取了多方协同制定社会福祉计划的做法。

首先，为了由市民自主决定今后的社会福利服务，并有效推进高度自治的福利行政，该市专门成立了“市高龄者保健福祉计划推进会议”来商议对高龄者的保健福利计划。

迄今为止该会议进行到了第5届。

2012年3月，该会议发布了未来3年的相关计划，并为了突出解决高龄者的护理需求，会议还承担起“护理保险计划”的审议。

其次，为了真实并尽可能具体地呈现市民的意见，会议公开招募市民委员，市民委员从全市市民中推选，担任该推进会议的委员。

公募的委员人数为4人，占全体会议委员总人数的20％。

公募委员人选全部来自自荐。

以2012年为例，共46人申请，在通过纳税状况等市民资格认定后，公开抽选出4名。

关于市民委员的选考方式，该市自1993年起就开始做了一系列基础工作。

市政府首先调查收集了市民的各类意见。

主要的批评意见认为，仅通过市民自荐，却不进行任何书面考察及面试，无法确保委员的质量，也使委员的产生具有偶然性。

不过，通过全市市民的问卷调查发现，多数市民支持不进行带有专家主义色彩的选考、面试，而赞同使原本不具备专门知识和相关经验的市民也能够成为委员，这可以排除其中的各种人为因素。

最终，公募委员采纳了市
民意见，采取了上述方式。

其他委员则从医师防会、社会福祉协议会、所泽市的社会组织法人、志愿者团体等职业团体和社会团体中选出。

再次，该会议公开举行、定期召开，讨论并制定相关的市民参与的具体事项。

该会议在每次召开的两周之前就在各公共场所发布会议信息，并到开会当日为止接受旁听市民的申请，旁听人数未设定上限．至今为止旁听人数最多超过了50人，并向旁听者发放与会议委员完全相同的会议资料，做到公开、透明。

社会治理需要通过协调政府、市场与市民生活的社会系统之间的关系才能实现。

该会议正体现出这种协调的功能。

特别在涉及高龄者护理保险计划的部分，如何与社会保险制度相互衔接、对于各年龄层次的老人确定怎样自费的标准，对什么人群实施减免收费的政策等，都涉及市民经济负担和相关权益，因此为尽可能增进市民对相关福利制度的信赖、对社会政策的认同，就必须促进市民参与，并在公开、透明的氛围中展开相关议题的讨论，以确保社会服务公共性的实现。

2．通过社会组织提供福利服务
自20世纪80年代以来，所泽市市民对社会福祉的认识发生转变，不仅意识到自身可能成为社会福利服务的对象，还注意到应当担当起相应的责任。

这一认识过程的转变与“社会福祉协议会”(下文简称“社协”)的发展有着巨大的关系。

社协是伴随1951年《社会福祉事业法》的实施而发起的，不过起初在都道府县的行政层次上组织起来，并未发展延伸到社区的相应领域。

直到1983年修订法律之后，“市区町村”(即日本最基础的地方行政单位)的社协
才有了法律的保障。

作为中枢性的社会组织，各市区町村的社协在90年代初期确立起“为了对公众参与社会福祉提供援助”的目标，在推进福祉服务上发挥核心作用，并在开展活动中确定了5项原则，即以市民需求为基本原则、以市民为活动主体的原则、民间性原则、公私相互协同的原则以及专业性原则(全国社会福祉协议会，1992)。

作为民间组织的社协具有以下特点：首先．由社区市民、公私双方的福利工作者构成；其次是以市民为主体来解决社区的福祉问题；再次是推动甚至组织市民的福利活动，并策划相关服务方案；最后是建立起全国性的社会网络，使其成为能够发挥公共性和自主性的社会组织。

在日本，提供福利服务的主体通常分为以下5类，即社协经营型、社会福利组织经营型、医疗机构经营型、公共行政直营型、企业等其他各类经营型。

从日本社会福祉协议会的各年度统计数据来看，进入21世纪以来，公共行政直营型的数量几乎未有增加，在2010年度仅占10.1％，而前三类服务经营型团体比例逐年上升，同年度的统计数据显示，比例已接近全体的八成，尤其是前两类经营型团体数量占67％。

在所泽市社会福祉协议会的促进下，市民协助参与福祉服务、并在护理保险中承担起相应的市民责任是最为突出的两大方面。

由社协推进、市民协助参与面向高龄者的服务有：家务援助服务、配餐服务以及外出引导服务。

针对上述三类服务，各自的《服务手册》中详细说明了服务的对象，服务的具体内容，各类服务的利用时间、利用手续及私人负担的具体费用。

以家务援助服务为例，服务的对象包括65岁以上独居老人或老年夫妇、有卧床老人或痴呆老人的家庭及有需照顾的65岁老人的家庭等。

服务的内容包括：准备膳食、洗涤衣服及修补、打扫居室、购买生活必需品、联络医疗机构、帮助入院、接送入院或出院、代办行政申请或联络银行、外出引导、代笔及朗读、接送到日间照料设施等十几项，可谓应有尽有。

利用时间除12月31日至来年1月5日之外，覆盖全年，每日服务时间从上午9点至下午5点。

针对相关服务还制定了细致的利用手续。

如需家务服务．事先由利用者提出申请(可电话申请)。

此后根据申请的服务，由担任服务的人员入户访问，确认生活状况商议提供怎样的具体服务，并签订相应的服务协议。

除外出引导服务为免费服务之外，费用负担通常是通过事先购买服务卷的形式来结算的。

家务服务中，一般被照顾者每小时负担700日元，而配餐服务(包括安全确认服务)每次个人负担450日元．这相比2013年东京都市圈每小时最低工资869日元的劳动力价格而言，已是十分优惠了。

这些社协推进的福利服务项目，显示出充分发挥市民主体参与的服务的特点。

社协还通过会员制，建立各类福利服务组织的交流平台，着力形成福利服务的社区支持网络，为形成协同型的社区建设提供必要的条件。

可以说，从福利服务的协同经验来看，为实现类似的多元协同，除了需要相关法律的保障外，必须具备的基本条件有：一是需要建立一个基本平台，二是协同的过程中需要有一个纽带型的组织。

3．系统构筑社区支持服务的网络
构筑令高龄者安心、安全的社区，必须建立起一个值得市民信赖的社区支持服务的网络。

建立起系统的社区支持服务的网络则离不开多元主体间的相互协同。

这些主体包括町内会(市民自治组织，类似中国居民委员会)、社区的各志愿者团体、社区的各类专业团体，当然还有该区域的行政组织。

社区支持网络需要通过搭建一个各种专业职业的联合网络平台来得以实现。

这一平台为“区域照顾会议”。

该会议组织始于2000年7月。

2002年全市市民调查的结果显示，尽管真正有护理需求的高龄人口比例还不高，但当时4.7万的高龄者当中，4104人的高龄者(占高龄人口的8.7％)为独居老人，比10年前增加了近4倍。

这些老人感到生活中身体衰老、精神不安，需要能够得到日常健康状况的确认和及时的关心。

所泽市从预防与援助相互结合的视角出发，以进行有效的预防服务及社区支持服务为目的，通过区域照顾会议这一组织，来应对这一系列服务需求。

在具体运营上，区域照顾会议具体分为3种组织形式，其中“区域照顾代表者会议”选举出区域照顾会议代表，该会议组织的人员除有来自社协的代表外，还有来自医师会、齿科医师会、保健所、民间高龄者福祉设施联络会的代表以及志愿者团体联络会的代表。

该会议每年召开两次，旨在综合调整各日常生活圈的综合援助中心，通过确认老人生活的日常生活圈内建立的社区支持服务网络功能，来营造使高龄者安心生活的社区。

关于具体提供的服务，则由各区域的综合援助中心的代表和保健福祉组织的代表组成的“区域照顾运营会议”确定，该会议每月召开碰头会。

还组织召开参与区域照顾会议的各类社会组织和人员的全体会议，每季度进行一次．以把握各区域接受护
理的高龄者的实际状况，并针对下一阶段的护理服务进行具体调整。

通过区域照顾会议14年的推进，全市的社区支持服务网络基本构筑起来。

首先，区域照顾会议结合传统的“民生委员制度”(详见下文)，在地理空间上，细致盘点各类公共服务资源，设置区域综合性的服务的基本单位——“日常生活圈”。

这一日常生活圈指高龄者在居住区域内能够近距离步行到达的范围，和小学学区基本相近。

依照上述原则，区域照顾会议通过衡量生活便利的紧凑程度，将该市划分为14个区域，并核算了每个区域的高龄人口数量及比例、申请护理的人数等。

其次，在每个日常生活圈，建立起该区域的综合援助中心。

依照护理保险制度，在各综合援助中心配备护理支援专业人员、保健师和社会福祉士(即社会工作者)各一名。

再次，综合各类服务，形成综合服务的网络系统。

如图11—3所示．分别建立起包括护理预防、护理服务、福祉生活援助、医疗服务以及居家服务，含区域综合援助在内共五大干系统。

例如，商讨对独居卧床的高龄者甲提供的援助方案，或对因高龄无力继续照顾配偶的高龄夫妇而展开的支援方法，只有各子系统之间顺畅沟通、相互协同，才能真正获得高龄者的信籁，使他们安心、安全地生活。

不过，建立社区支持的服务网络并非只是在于满足高龄者的护理服务需求，其更为重要的目标是尽可能让高龄者晚年健康、自立地生活，因此这社区支持服务的网络尤其着重建立与护理的预防相关的服务机制。

在护理预防方面，这一服务网络主要发挥两方面的功能。

一是建立起对全体高龄者提供预防的服务网络。

二是对每位区域内的高龄者提供个别性的预防及筛选服务。

当然，这两方而的功能是相互融合在一起的。

首先，通过基本的身心全面体检，对符合条件的高龄者进行一次预防，确定其为护理预防的对象，主要目标是维持他们的生活机能，保持其身心健康；而对于未符合条件的高龄者则纳入二次预防的对象当中，在二次预防当中，主要是减。