中国行政程序法典化问题探析

中国行政程序法典化问题探析内容提要本文认为制定一部统一的行政程序法典已是中国当务之急，并从国际和其他地区的立法经验及国内立法条件两个方面阐述了我国制定行政程序法典的时机已经成熟。

文章着重讨论了中国行政程序法典化所涉及的几个重要问题，并结合国内外的实际提出了自己的构想。

关键词行政程序法/行政程序法基本原则/行政程序法基本制度一实现行政法治是建设社会主义法治国家的瓶颈问题，而制定一部统一的行政程序法典则是实现行政法治的重头戏和新的突破口。

没有行政程序法，依法行政可能沦为空谈。

上世纪80年代以来，中国行政法以《行政诉讼法》的颁布和实施为标志获得了迅速的发展，进入90年代以后，行政法学的一个关注点（热点）就是中国行政程序法典化问题。

学者的研究已经推动了立法实践，引起了国家立法部门的重视。

中国加入WTO是一件具有历史意义的事件。

WTO涉及的远不仅是市场开放和贸易问题，它的主要约束对象是各成员单位的政府。

WTO协议和规则对行政程序的公开性提出了更严格的要求，中国政府承诺的及时通知义务，及时公布法律、法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务，设立咨询点义务等等，无一例外都要履行。

另外，中国政府还承诺建立贸易政策审查机制，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为必须接受法院的司法审查，违反法定程序的行政行为将被法院撤销等等，无一例外都要履行。

一句话，中国各级政府的相关行政行为必将更加严格遵守法定程序。

凡此种种，可以得出这一结论：中国目前迫切需要制定一部统一的行政程序法典。

行政程序法的价值越来越为学术界和实际部门所公认，对此，国内学者已作了相当多地阐发。

笔者认为，行政程序法的价值可以简单归结为以下三方面：首先，行政程序法规范、监督行政权的合法行使，体现了法治政府和责任政府的理念，重点在于对政府行为实行有效的事先自我控制；其次，行政程序法提升了行政相对方的法律地位，为行政相对方提供程序权利保障，从而体现人性尊严，追求社会公正，保障行政相对方合法权益，促进行政民主化；第三，行政程序法促使行政权得到合理行使，提高行政效率，使行政权代表的公共利益与行政相对方的个别利益获得“双赢”的积极的效果。

制定行政程序法的必要性问题目前已没有太多争论，关键是目前制定该法典的条件、时机是否成熟，有没有可能立即纳入我国立法日程。

笔者认为，参照国际和各地区的经验，对照我国的现实条件，我国制定行政程序法典的时机已趋成熟。

（一）国际和其他地区立法经验可资借鉴20世纪是世界各国公法得到显著发展的世纪，特别是第二次世界大战后，宪法与行政法在许多国家得到重视，各国行政法在关注行政权配置和运行的正当性的同时，对行政权运行程序的正当性给予了更多的关注。

特别是20世纪90年代以来，世界范围内出现了新一轮行政程序法典化高潮，如葡萄牙于1992年、日本于1993年、韩国于1996年分别制定了各自的行政程序法典。

我国澳门地区于1994年颁布了《行政程序法典》，我国台湾地区《行政程序法典》也于1999年正式出台。

一个值得注意的现象是：在全球涌动的经济全球化、信息化、市场化、民主化世界潮流影响下，各国、各地区行政程序法典化出现了相互交流、相互借鉴的趋势，为尚未立法或立法不完善的国家提供了有益的经验。

虽然各国所面临的政治、经济、社会问题不尽相同，各国所积淀的法律文化传统也呈现差异，但各国行政程序法典化则面临着不少共同性问题，例如关于政府信息公开、听取行政相对人意见、行政机关作出行政决定须充分说明理由、给予利益相关人陈述意见机会等行政程序制度已成为各国共识。

国际和其他地区的经验对中国（大陆）行政程序法典化起着有益的推动作用，不仅可以使我国行政程序立法减少成本，而且有利于我国有关立法赶上世界潮流。

近几年来，中美、中德、中法之间都进行了有关立法经验的交流，大陆和台湾地区行政法学者也多次进行了学术交流，国内已翻译或编印了各国、各地区行政程序法典（或草案）资料，国内学者在消化第一手资料基础上已作了不少比较研究，提出了许多有价值的分析意见。

特别是WTO协定所体现的行政程序的宗旨、原则、制度对我国制定行政改革和行政程序立法有非常明显的依据和参照作用。

（注：参见戚建刚《WTO对我国制定统一行政程序法典的影响》，《法制与社会发展》2001年第5期。

）（二）国内立法条件已趋成熟现代行政程序法律制度的建立既有赖于立法实践经验的积累，又有赖于科学的法学理论，尤其是有赖于比较成熟的行政法学理论的指导。

而这两个条件，我国都已经初步具备。

我国行政法的发展具有起步晚、起点高、发展快的特点。

建国以后相当一段时间受“法律虚无主义”影响，尤其是经过十年“文革”的严重摧残，我国行政法建设，特别是程序法制建设完全处于空白状态。

党的十一届三中全会揭开了我国法治建设的序幕，改革开放最初十年，国家立法的注意力集中在宪法、刑法、经济法方面，行政程序立法还处于自发发展状态。

但随着市场经济、民主政治的逐步健全与发展，我国于1989年颁布了《行政诉讼法》，法治建设从此跃上了新的台阶。

《行政诉讼法》从司法审查的高度对行政行为的程序提出了严格要求，将程序问题放在与法律根据、事实依据并列的重要地位，确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则，标志着我国行政法治建设在指导思想和价值取向方面取得重大突破。

在《行政诉讼法》颁布前后，特别是进入90年代以后，我国有关行政程序的立法逐步得到加强，尤其是1996年颁布并实施的《行政处罚法》是一部非常注重行政程序建设的立法。

该法第一次确立了行政听证制度，并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。

即将出台的《行政许可法》、《行政强制法》等，都把注意力高度集中在行政行为的程序方面，这些突破性进展，都是法制建设实践的产物，同时也是行政法学，尤其是行政程序法学研究成果的体现。

近十年来，我国行政法学无论在介绍、借鉴外国行政程序立法成果、学术研究成果方面，还是在研究中国行政程序立法方面都取得了丰硕的成果。

1996年厦门召开的“行政程序立法的理论与实践”研讨会上，应松年、马怀德提出了行政程序法最早的“体例结构”（注：应松年、马怀德：《我国行政程序立法结构》，《行政法学研究》1996年第3期。

）；1997年章剑生在评析这个体例结构的基础上提出了另一个体例结构（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第77、111页。

）；1999年杨海坤、黄学贤在《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》一书中也提出了一个初步的方案；2000年皮纯协教授主编的《行政程序法比较研究》提出了第一个具体立法建议，在这个“中华人民共和国行政程序法建议稿”之前还有一个关于这个建议稿若干问题的说明。

该建议稿分总则、行政程序参加人、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、法律责任、附则共七章，计七十七条，这是迄今为止第一个具体草案。

尽管值得讨论的问题很多，但这是向行政程序法典化迈出的最可喜的一步。

可以说，一部中国行政程序法典正呼之欲出。

二所谓法典化（例如民法、刑法法典化），一般是指将众多散见、杂乱的成文法，予以分门别类，将相同性质的法律规范，经过认真鉴别与整理，有系统地编纂于同一法典之中。

而行政法的法典化，因其具有某些特殊性：行政法律规范数量庞大无比，行政法律规范性文件层级太多、形式繁杂，各行政机关职能、运行方式差别太多，变化也快等，因此要将所有行政法律、法规以及规章等编纂于统一的法典中，其困难是难以想象的。

行政法的法典化主要是指行政程序法典化，但不可能是所有行政程序法典化，也不可能是纯粹的行政程序法典化。

无论是大陆法系国家行政法典化还是英美法系国家行政法典化的经验都表明，行政程序法律规范同行政实体法律规范不可能完全剥离，行政程序法典化的最卓越功能可能使它自身成为一国行政法的总则，使该国行政法的基本原则、基本制度、基本程序制度得以确立下来。

这样的一部行政程序法典对于各单行法律、法规具有统领作用，对该国行政法的发展能起到正方向的“火车头”式的带动作用。

中国行政程序法典化涉及的问题很多，笔者仅就其中几个重要问题发表以下意见和建议。

（一）关于行政程序法的目标模式和价值取向行政程序法的立法目的直接体现该法典的目标模式和价值取向。

据学者讨论，目前世界上行政程序法典的目标模式分为三种：一是权利模式（公正优先，兼顾效率），二是效率模式（效率优先，兼顾公正），三是权利效率并重模式。

与此相联系，目前我国国内学者对中国行政程序法目标模式的设想也有三种：一是主张兼顾效率与权利保障，设计一套两者兼顾的平衡机制，以全面发挥行政程序法作用（注：姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，《中国法学》1993年第5期；王锡锌：《市场经济与行政程序法制度》，《法商研究》1999年第5期。

）；二是主张效率为优先，公平为补充，认为行政程序法的核心内容是行政执法行为，必须以一定的效率为保障（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第77、111页。

）；三是主张公正（权利）优先兼顾效率，认为在公正与效率发生矛盾时，一般应作出公正优先于效率的明确安排与选择（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第90～98、448～452页；杨海坤：《论我国行政程序法典化》，《学习与探索》1996年第3期；黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的选择》，《苏州大学学报》1997年第2期。

）。

笔者仍然认为：从适应市场经济、民主政治和国际潮流的发展需要出发，行政程序法典应高屋建瓴，大处着眼，以程序公正为本位，确立公正（权利）优先，兼顾效率的模式，理由除已经阐发过的以外，（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第90～98、448～452页；杨海坤：《论我国行政程序法典化》，《学习与探索》1996年第3期；黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的选择》，《苏州大学学报》1997年第2期。

）WTO规则所体现的行政程序宗旨可给我们启迪和借鉴。

WTO的宗旨既不是偏重追究行政效率，也不是兼顾提高行政效率和保护公民合法权益，而是要求各成员单位的政府为各自的贸易商服务、赋予各贸易商更多的信息与权利，减少贸易与投资壁垒……一句话，注重程序公正与平等，注重保护和增进公民、法人和其他组织的合法权利。

（注：参见戚建刚《WTO对我国制定统一行政程序法典的影响》，《法制与社会发展》2001年第5期。

）正如一位研究者所言：“当代中国需要行政法哲学思维。

这对行政法的整体把握与行政法的经验考察一道，构成中国行政法治建设和行政法学发展不可缺的两翼。

”（注：查庆九：《当代中国行政法需要哲学思维——评＜行政法哲学＞一书》，《法制日报》2001年9月30日。