财政联邦主义理论述评

3、Musgrave(1959)的理 论 观 点 。 第 一代联邦主义理论和第二代联邦主义 理 论 之 间 的 转 折 点 在 于 Musgrave (1959)在 《公 共 经 济 理 论 》中 的 观 点 ：首 先，笔者试图说明为了实现公共经济效 率才会制定规则；其次，笔者试图发展 理论以说明为什么要遵循现存的政策， 并且预测未来将采取哪种政策。 这里， 马斯格雷夫实际上将制定公共政策的 目的提出来，地方政府是否天然就是以 遵循公共经济的效率原则来制定公共 政策呢？假如地方政府追求的目的与公
第一， 州-地方经济越来越依赖联 邦基金（federal funds）。 1955 年 联 邦 政 府援助只占财政收入的 10%，州和地方 主要自行筹款。 到 1978 年，联邦援助占 财政收入比例飙升至 32%。
第二，各种划分细致的政府援助项 目大量产生。各种单独的中央援助项目 从 1950 年 的 50 个 增 加 到 1960 年 的 132 个 ， 到 1978 年 则 超 过 500 个 。 那 时， 美国几乎任何事都有联邦援助项 目。州-地方政府几乎没有活动的余地。 联邦政府不可避免地干预州-地方政府 关心的事情。快速增长却毫无秩序的联 邦政府援助系统投入大量的资金到州地方政府运行的各阶段。但是中央并没 能很清晰地管控州-地方政府， 而是把 中央、 州和地方政府的事情混杂到一 起，导致责任、效率和公众信任的实际 损失。
财政联邦主义理论作为公共选择 理论的一个分支，从政府应该提供公共 产品的角度出发阐释了地方政府的基 本职能。第一代联邦主义理论的缺陷没 有考虑到地方政府官员提供公共品的 动机，因而地方政府在执行经济政策时 出现了很多政府失败的情况。
对政府失败的机制，国外的学者从 政府经济职能出发进行探讨。 早在 1938 年 ，Pigou 认 为 ， 由 于 存 在 垄 断 力 量，经济的外部性和信息不对称，政府 管理才具有“建设性”，以便抵消市场失 灵并提升社会福利。 该观点被称为“政 府援助之手”。 与之相反，“政府掠夺之 手”理论则认为，政府不应该经常采取 各种调控来应对市场失败。 更进一步， “政府掠夺之手理论”预测，政府如果重 视加强对如银行部门等私有部门的调
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CAIZHENGJIANDU 大家
财政联邦主义理论述评
■吴俊培 李淼焱
吴俊培， 著名财政 学家， 现为武汉大学财 政金融研究中心主任， 教授，博士生导师。 1984 年 5 月加入中国共产 党 ，1980 年 9 月 至 1982 年 9 月在湖北财经学院 财政学专业硕士研究生 学 习 ；1982 年 9 月 至 1992 年 1 月 任 中 南 财 经 大 学 财 政 金 融 系 教 师 ；1997 年 7 月 至 1999 年 1 月任中南财经大学副校长；1999 年 1 月至 2000 年 4 月任中南财经大学党委常委、 校长；2000 年 8 月至 2009 年 6 月任武汉大学党委常委、副校长。 1992 年 6 月晋升为教授；1993 年遴选为博士生导师。获奖情 况：1992 年 获 财 政 部 优 秀 教 材 二等 奖 ；1994 年 获 国 务院政府特殊津贴；1995 年获湖北省人文社会科学 优秀成果三等奖；1998 年获教育部普通高校第二届 人文社科成果三等奖；2001 年获湖北省第二届社会 科学优秀成果二等奖；2003 年获普通高校第三届人 文社科优秀成果二等奖。 获“有突出贡献的中国博士 学位获得者”称号；享受国务院特殊津贴。 社会兼职： 中国国际税收研究会副会长， 中国财政学会常务理 事，教育部经济学科教学指导委员会成员，湖北省财 政学会副会长，湖北省人民政府咨询委员会成员等。 李淼焱：中南财经政法大学财政学博士、讲师。
二、财政联邦主义划分的 时代背景
美国财政联邦制度可分作 两个阶段。 第一阶段从朝鲜战争 末期 到 1978 年 ， 被 称 作 传 统 联 邦 主 义 （Old Federalism），该 时 期 的理论研究被称为第一代的财 政联邦主义(FGFF)。 1978 年以后 的美国财政被称为新联邦主义 （New Federalism），该时期的财政 理论被称为第二代财政联邦主 义(SGFF)。
（二） 第一代财政联邦主义的理论 缺陷
第一代财政联邦主义理论和传统 的企业理论有一个相似的地方，它们分 别将政府过程和企业过程视作一个“黑 箱”，好像只要投入所需的资源，仁慈的 专制者就会如公众所愿地、有效率地提 供所需的公共产品和公共服务。政府的 行动原本就是为克服市场失灵，实现资 源配置的帕累托效率而开展的，然而问 题在于有效率的市场结果如何才能实 现?现代经济学毫不怀疑经济分权将会 对政府质量、经济增长和公共产品的供 给效率产生影响。分权的效果依赖于对 地方政府官员的政治和经济激励。
里根要减税，并约束国会的财政支 出 ，将 政 府 从 “富 裕 的 财 政 联 邦 制 （afflu-
ent federalism）”转 变 到 “艰 苦 朴 素 财 政 联邦制”（Austerity Federalism）。 他运用 预算项目审核过程确保联邦政府援助 项目削减的实施，同时也给国会设置了 财政纪律。 但是削减联邦援助项目后， 州-地方政府没有得到任何税收形式的 返还。 联邦和州-地方政府面临着非常 紧的预算约束。 因此，这个时期的白宫 面临新的问题：联邦、州和地方在激烈 地竞争，如何调和各方的利益以利于经 济发展？ 如何确保效率、经济和公平的 价值尺度？ 联邦、州和地方政府的事权 应该如何划分？ 在预算很紧的情况下， 州和地方政府处理国内问题时会按照 自己的意愿行事，这势必会给国家整体 经济造成影响。
（一） 第一代的财政联邦主义
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(FGFF)理 论 内 容 1、蒂布特的“以足投票”理论。 蒂布
特在 1956 年发表的 《地方支出的纯理 论》一文中认为，人们愿意在某一地方 政府周围，是由于他们想在全国寻找地 方政府所提供的服务与所征收的税收 之间的一种精确组合，以使自己的效用 最大化。地方政府的最小行政单位是社 区， 每个社区的公共品与税收组合不 同，各个社区的公共品支出都尊重了当 地偏好的差异性 。 居民利用“用脚投票 ” 选择能够提供最符合其偏好的税收— 支出方案的社区来居住。具有相同或相 近消费偏好的人们会逐渐地聚集到一 起，形成一个以共同利益和共同的公共 产品消费需求为基础的社区。地区间的 竞争导致资源的有效配置，达到帕累托 最优， 地方公共产品的提供是有效率 的。
在另外两种模式中，政府起更大的 作 用 。 中 国 政 府 的 援 助 之 手 （helping hand）模 型 中 ，官 僚 们 在 私 下 进 行 推 动 私有经济的活动：他们帮助一些公司却 陆 续 杀 灭 （kill off）另 一 些 公司 ，并 追 随 工业政策，经常与企业家们保持亲属和 经济联系。 在这种模型中，法律框架的 作用十分有限，因为官僚判决大部分的 争议。官僚腐败，但腐败还很有限。这种 模型的极端版本就是铁腕 （iron-hand） 模型，一般多见于亚洲国家如韩国和新 加坡。 在转型经济国家中，援助之手的 模型并不普遍。
2、奥茨 的 分 权 理 论 。 奥 茨 在 1972 年出版的《财政联邦主义》一书中，为地 方政府的存在提供了一个分权定理：如 果在全国范围内等量地分配某种公共 物品，并且关于该物品的提供成本无论 对中央政府还是对地方政府来说都是 相等的，那么，让地方政府将一个符合 帕累托有效的产出量提供给它们各自 的居民，则总是要比中央政府有效。
一、 财政联邦主义理论缘 起： 政府间关系的财政分 权
财 政 联 邦 主 义 (fiscalfederalism)是 联 邦 主 义 一 词 的 延 伸 ， 虽 然它是个经济学概念，但它仍然 具有政治意义上联邦主义的基 本特征： 一是中央与地方的分 权；二是中央与地方政府职能的 划分。 马斯格雷夫认为，围绕“财 政联邦主义”的问题，是关于财 政事务的空间安排以及在各种 管辖权内对这些事务的管理。 萨 缪尔森和诺德豪斯认为财政联 邦主义就是指不同层次政府的 财政责任的划分。 可见，财政联 邦主义最简单的含义就是指多 级政府间进行财政职能分工的 体制或原则。 在政治上是单一制 的国家，在财政上同样有可能是 联邦主义的。
三、 财政联邦主义理论的逻辑 脉络
第一代联 邦 财 政 主 义 （FGFF）理 论 体系建立在对财政分权探讨的基础之 上 。 代 表 人 物 包 括 ： 蒂 布 特 (Tiebout， 1956)、马 斯 格 雷 夫 (Musgrave，1959) 以 及 奥茨(Oates，1972)等人。 Tiebout 模型证 明了地方政府存在的合理性， 给 Oates (1972)提 出 分 权 定 理 以 及 今 后 财 政 分 权 理 论 的 发 展 提 供 了 思 想 的 起 源 。 Musgrave (1959) 和 Oates (1972)建构了一个 财政联邦主义的理论，强调给地方政府 指定正确的税种和支出以便改善该地 区的福利。 同时，Musgrave (1959)在《公 共经济理论》中的理论观点为第二代财 政联邦主义(SGFF)指明了方向。 第一代 联邦主义理论很大程度上是规范分析， 并且假设公共政策的制定者是善良的 社 会 福 利 最 大 化 的 践 行 者 (Musgrave 1959, Oates 1972)。 第 二 代 的 财 政 联 邦 主义理论扩展了第一代财政联邦主义 理论的规范分析，从系统的角度考察官 员的动机。
财政监督
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共经济追求的目标不一致，会出现什么 情 况 ？ 正 如 Hatfield (2005) 所 说 ，经 济 政策不是由良善的社会规划者所决定 的，而是由政府官员决定，而官员至少 有一只眼睛盯着其政治前途第二代财 政联邦主义则从分配收益视角转换到 地方政府制定政策动因的视角。
（二）新联邦主义的政策目标及面 临的问题
里根总统上台执政以后，呼吁改造 联邦援助系统。他深信在联邦政府的规 则和控制下，州和地方政府的运行会更 有效率。 里根提出三个政策目标 ：第一， 大大降低州-地方政府对联邦政府的依 赖。 该政策自 1979 年开始，联邦财政援 助从占税收的 32%降至 22%； 第二，削 减联邦政府援助项目的数目。财政援助 项 目 的 个 数 从 1981 年 的 535 个 降 至 395 个；第三，为了补偿州-地方政府丧 失联邦援助的损失，联邦政府采取返还 州-地方政府一部分特许权税基， ห้องสมุดไป่ตู้进 行项目交换的方式。