荷兰高等教育内部问责制度研究

荷兰高等教育内部问责制度研究

——以屯特大学为个案

摘要：伴随高等教育规模的扩张，高等教育的社会责任日益成为政府和公众所关注的焦点。作为高等教育质量保障的关键要素，问责受到前所未有的重视。从荷兰高等教育政策的变化以及高等教育实践的内容来看，在外部问责的基础上实行内部问责，从国家控制转变为国家监督，增强了高校的自主权。因此，建立一个合理和有效的高等教育内部问责制度显得尤为重要。

关键词：荷兰，高等教育，问责，内部问责

20世纪70年代伴随着高等教育规模的扩张，问责开始成为高等教育改革中的话题。80年代，知识经济、信息技术革命、经济全球化、可持续发展等思想冲击着高等教育领域，高等教育承载的期望越来越多，高等教育成为社会公众的中心议题之一。高等教育问责制度受到前所未有的重视，以至于有学者称高等教育改革已经进入“问责时代”。

一、问责的内涵及分类

(一)问责的内涵

问责在不同背景下有着不同的解读。问责首先应用在行政上对官员的问责，主要是对权力和腐败的约束，包括欺诈、操纵和渎职等。其职能在于控制权力的滥用，预防腐败的发生；确保使用资源为公众利益服务，实现公正与公平；提高效益和效率；强化政策的透明度。为了更好地服务这些职能，需要加强机构、团体和当局的合法性。另外，通过外部的严格审查，能够维持和提高问责机构的性能和质量。[1]随着西方教育民主化浪潮的推进，问责也被纳入教育管理体系中，成为沟通高等教育与政府之间的中介。问责是一个与评估、质量保障相关的概念，评估是实施有效问责的方式，同时也是实现质量保障的途径。问责是对过去行为

的控制和监督，但有利于促进今后的行为发展，是推动和引导高校各部门行为的外部力量。[2]美国学者马丁·特罗(Martin Trow)认为，问责是向他人汇报、解释以及说明如何使用资源以及产生怎样的结果和影响的一种责任和义务。问责的本质问题是：谁要追究责任，向谁追究责任，通过何种方式追究责任以及结果如何。

[3]

(二)问责的分类

罗姆泽克(Romzek)对问责的基本框架进行了较为全面的分析。她确定了问责的四种基本类型，即分级问责、法律问责、专业问责和政治问责。其中专业问责和政治问责在高等教育领域中使用的更为广泛。而一些国家在政府的引导下也相继出现了从专业问责向政治问责转变的趋势，[4]允许机构拥有更大的自主权，肩负更多的责任。根据罗姆泽克对问责的分类，表1阐明了各种问责的关系及其强调的价值取向和行为期望。

另外，马丁·特罗认为在高等教育领域的问责主要包含两类：一是外部问责和内部问责。外部问责肩负着大学和学院以及整个社会的问责，提供质量的保障。外部问责适用于许多机构的标准和准则，但可能会限制职业的灵活性，如工作的时间和性质。内部问责负责大学和学院内任务的分配，任务如何执行以及提高绩效等。外部问责像是审计，给人信心和继续支持的理由，而内部问责则是一种研究，对任务进行分析和审查，通过调查和实践得到进一步提高。[5]二是法律问责和学术问责。法律问责有义务报告如何使用资源。资源的使用有其传统和规范，通过内部和外部的财政审计建立发展机制。学术问责有义务向他人汇报包括教学、学习和公共服务等方面资源的使用情况以及取得怎样的影响。[6]

表1 问责强调的价值取向和行为期望

资料来源：Romzek, B. S.. Dynamics of Public Accountability in an Era of Reform [J]. International Review of Administrative Sciences, 2000, 66: 29.

马丁·特罗在此框架基础上更明确了问责的职能，尤其侧重于高等教育领域。他认为：第一，问责是一种专断的权力约束，从而阻止欺诈和操纵，加强机构的合法性，并有义务向利益集团报告；第二，问责强调通过重新审视业务来支持和提高绩效的质量，并接受外部严格的监督；第三，问责可以作为一种监督手段和途径，通过显性和隐性的报告达到标准。[7]

二、荷兰高等教育内部问责制度政策的变化

荷兰高等教育内部问责制度在欧洲国家中较具代表性。二战后，荷兰迅速实现了高等教育大众化，高等教育机构规模扩大，学生数量逐年增加，出现了学生学业年限延长、辍学率高、资源浪费严重等问题。受20世纪70年代经济危机的影响，政府大量削减高等教育的经费和预算，高校缺乏自主权，难以保障教育质量。同时，社会公众对高等学校毕业生的质量忧心忡忡，要求高等教育机构提供专业设置的基本信息以及毕业生所具有的知识和技能等情况。在这种背景下，荷兰政府开始采取措施进行高等教育改革，引进问责制度。[8]

(一)高等教育结构上的改革

1.《两阶段法》

1981年，荷兰颁布了《两阶段法》(Two Tier Act)，目的是解决学生学业年限过长、辍学率过高的问题。它把高等教育分成两个阶段：第一阶段为本科阶段(包括学士和硕士)，年限为4-6年；第二阶段为博士阶段，设置四类专业课程。此法案颁布后引起很大的争议，如缩短学业年限能否保障教育质量，第二阶段的教育是否会导致教育机构发展不均等问题。基于此，荷兰政府开始对该法案进行评估。同年，荷兰政府出台了第一个关于质量评估的文件《大学教育行动》(Action

University Education)，并指出两种评估类型：外部评估和内部评估。外部评估由大学中的独立机构负责，内部评估由大学和学院内部负责。每个学科的评估程序不同，外部评估作为内部评估的补充。

2.《高等教育：自治与质量》

20世纪80年代到90年代，荷兰政府在教育政策上发生明显的转变。之前，荷兰高等教育机构中，90%的经费来源于政府，政府成为提高教育质量的主导力量，高校缺乏自主权。80年代，荷兰政府开始下放权力，增加高等教育机构的自主权。高等教育政策开始从政府控制向政府监督转变。

1985年，荷兰政府出台了政策白皮书《高等教育：自治与质量》，成为荷兰高等教育政策发展中的里程碑。它改变了政府对高等教育机构控制的传统局面，增加了高校的自主权，强调质量评估是高校内部的任务，通过大学和学院之间的合作，提高高校的组织性和系统性。但此法案的颁布引起很大的争议，很多人认为权力的下放在某种程度上会影响高等教育机构整体的利益，并且要求成立国家委员会对此进行监督和审查。政府认为应该建立大学和学院的内部评估，政府对其内部评估进行监督，如果评估结果证明教育质量不达标，会提出警告，并减少或停止对教育经费的投入。[9]

(二)高等教育体制上的改革

欧洲一体化的进程揭开了欧洲高等教育体制改革的序幕，荷兰也进行了高等教育体制改革。

1.三阶段学位制度

2002年9月，荷兰开始实行三阶段学位制度，即学士、硕士和博士。但新学位制度实施前参加学位课程学习的学生仍要按照两阶段学位制度授予学位，旧