美国地方政府自治的发展历程及其对中国的借鉴意义

美国地方政府自治的发展历程及其对中国的借鉴意义【摘要】美国地方政府是一个数量庞大、种类繁多、互不隶属、功能各异的“百衲被”式的多样化体系。

本文主要介绍了美国地方政府自治在殖民地时期、建国初期、内战前后、进步主义时期的发展状况，并对美国地方政府的自治做出简要评价。

尽管中美两国在政治制度和文化传统等方面存在较大差异，但美国地方政府的改革经验仍然对中国行政体制改革特别是地方政府改革具有一定借鉴意义。

【关键词】美国地方政府改革借鉴美国的政治制度是一个非常复杂对样的治理体系，它是由联邦政府、州政府、地方政府、政党、各种非政府组织、利益集团和媒体等组成的一种网络动态体系。

一、美国地方政府自治的发展历程在殖民地时代，英国在地理上远离北美大陆，对北美殖民地实行“重商主义”，侧重经济管理，这也有利于北美的地方自治。

另外，在北美地区各殖民地内部，但是大家分属各派，但大家都惧怕统一而强大的政府会重演宗教迫害，因而地方教会自治成为最佳选择，得到一致认可。

在建国初期，移居北美的英国人，也将自由、平等和自治等思想带到新大陆。

经过一段时间的自主发展，北美初步形成了自足经济，殖民地共同体意识增强。

当英王想要加强对殖民地的控制时，矛盾逐渐汇集，最终导致独立战争爆发，因此，殖民地独立也可以理解为民族自觉意义上的自治。

在内战前后，在刚建国时，美国采用的是松散的邦联制而非联邦制，这是由于人民惧怕一个强大的中央权力出现。

但由于内战爆发，南方战败，南方重建和西部开发，交通运输和通讯事业发展，全国形成了统一市场，各地联系加强，旧的地域性政策变为全国性政策，资本主义在横向和纵向上不断发展。

经过独立战争的洗礼和锻炼，各地人民更加紧密的团结在了一起，无形中催生了地方主义。

旺盛的地方主义使得个人自身利益与政治活动得到了暂时地有益的统一，所以人们积极参与国家体制草创，美国进入联邦化时代。

在进步主义时期，机器政治与老板统治出现，对其腐败性的反应首先出现在19世纪晚期，但自发的改革运动在它们长期与具有专业化组织的政治机器的斗争中存在着先天不足，政治企业已成为操纵和赢得选举的商业。

试图通过挑选新的改革派候选人来清理机器政治和老板统治的腐败，这一政治药方被证明是无效的。

然而，美国政治体制通过允许各州人民进入宪法决策程序，的确为改革提供了另一条大道。

进步党人改革运动在很多州对州宪法的重新修订做出了重大贡献。

他们所采用的条款的基本信念就是，对州立法权进行新的实质性限制，明显提高地方政府治理自己事务的权力，修改应用于地方、州和全国性选举中组织和行为的基本制度安排。

在20世纪，由于各地方政府活动的日益增加和老板统治优势的衰落，不可避免的要求实行更加系统化的管理，如对政府雇员的监督，对征税和开支方式的核算，对地方公务员专业化的要求。

地方政府进行了改革，如行政重组和选举改革。

美国地方政府中日益增加的国家化趋势，美国地方政府单位所具有的的法人权威，就意味着它们合法地独立存在于州政府本身之外。

地方政府和联邦政府之间的关系已经形成了一种动态的关系模式。

在安排和提供很多公共服务上的“大而无效”、对大城市改革的普遍抵制、变化中的城市发展空间模式、对社区控制和邻里政府需求的增加等等，都对过去流行的支持大城市改革的分析模式提出了质疑。

美国地方政府的研究者们需要听取托克维尔的忠告，不要被大城市区表面上的无序多蒙蔽。

组织秩序可能就存在于政治间关系的模式和某一特定政府的内部结构中。

二、美国地方政府自治的影响及评价（一）有利于协调府际关系，充分调动两个政府积极性根据人民主权学说，一切权利来自于人民而用之于为人民谋取福利。

美国地方政府可以充分发挥贴近人民的先天优势，保证了决策民主化。

地方政府在法律框架内，对关乎地方的重大利益问题进行独立决策，在涉及府际关系的问题上，同州政府乃至同中央政府合作，共同治理，努力争取中央支持维护个人权益和地方利益，同时又协助中央开展治理工作。

中央和地方在两个不同的领域里进行治理，两者发挥不同的作用，同时优势互补。

（二）多中心治理格局促成了多元主义民主政治自治政府的基本原则：“人民有权”“改变或废除”任何对人民大众的共同利益造成破坏的政府形式，并有权“创立新政府，其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福”。

地方自治制度有力地贯彻了多中心治理的思想，为多元主义民主体制打下了基础，在实践中以多方制衡的方式对强大公权力予以制约，预防忽视和肆意践踏人民权益的现象出现，在一定程度上能够预防暴政。

美国地方政府自治促进了多元主义民主政治形成，多中心治理的格局能够有效地防止暴政和对人民权益的肆意践踏，同时还增强了人民对政权的认同感，国家得以长治久安。

（三）多个治理单位并存促使彼此展开竞争与合作美国地方自治使得一个社区内可能会存在不止一个地方单位来提供公共服务，既可能有市、县、乡镇、特别区等不同层级的政府，又可能会有大量志愿性组织和利益集团，这表面上似乎加剧了混乱无序状态，容易导致低效和扯皮现象，但事实上，在人民“用手投票”和“用脚投票”所施加的压力下。

各地方单位为满足不同个体和利益集团的不同偏好，必然会绞尽脑汁，努力提高服务和产品质量，降低成本，进行各种制度创新实验，提供多样化、个性化服务方式和内容，最终对地方治理需求予以高效和良好回应。

（四）庞杂的设置导致地方政府体制日益“碎片化”美国地方政府数目异常庞大，同时又变动不居，据统计，截止2007年美国地方政府总数己经达到89476个，准政府组织则更多，这些都加速了美国地方政府体制复杂化。

“地方政府体制的`碎片化'，意味着服务的重叠、资源的浪费和效益的低下。

政府机构的重叠，造成职责不清，公民对官员的政绩无法评定，无法控制政府的公共决策”，地方政府“碎片化”现象弊端重重，美国政府虽然进行了长期改革，但收效甚微。

三、美国地方政府自治未来发展趋势第一、美国地方政府出现合并与联合现象，与此同时，地方政府“碎片化”现象也在不断加剧，两种现象交织在一起。

交错重叠、数量庞大、混乱不清的地方政府体系造成了资源的极大浪费，人们普遍认为，通过合并与联合方式对地方政府进行重组可以提高地方政府治理的经济性和效率性，于是地方政府单位合并与联合成为必然。

另一方面，由于各地历史和地理环境不同，地方民主参与不同，公民需求不同，公共产品和服务类型不同，地方政府组织交易成本不同，诸多因素已经导致地方政府规模大小各异和组织形式多样，而且这种现象仍在继续发展中。

第二、美国地方政府中的国家化趋势日益增强。

城市化和社会事务日趋复杂化对地方政府治理提出了挑战，为解决一些共同性或相关性问题，地方政府间横向合作和地方政府同州或联邦政府间纵向合作变得越来越普遍，合作范围和内容也越来越广，各种委员会、理事会或互助协定越来越常见，与此同时，“客观条件几乎是不可抗拒地变得有利于政府对国家的经济和社会生活各个领域进行干预。

第三、自治与规制之争使美国形成了在动态中保持平衡的特殊政治文化。

建立在联邦主义和宪治原则基础上的政府结构导致了争取支配权与争取自治权的持续斗争。

既有人寻求结盟以图在政府结构中获得支配权和压倒他方，也有人寻求在自主治理的自治性利益团体中重建平衡。

为地方自治而进行的斗争是这种贯穿了美国历史的冲突的一部分。

有时地方自治占上风，有时州和联邦政府占上风。

这使得美国地方政府体制的确切性质仍然是一个悬而未决的问题。

可以预见，虽然某一时期联邦的规制与地方自治两者中会有一点占据上风，但今后美国地方自治的斗争仍将延续下去。

四、美国地方政府自治对中国的借鉴意义地方自治是相对于中央集权而言、基于分权原理而设计的一种地方政治制度，它强调一定区域内居民的地方事务的自主和民主权利，是现代社会地方治理的一种科学方式。

美国的地方自治理论有着丰富的宪政内涵，正确理解、把握和借鉴美国地方自治的基本理论和经验，对于我国构建和谐社会背景下的城市社区建设和新农村建设，都具有重要的借鉴意义。

(一)建设有中国特色的特别区制度这里所言的“特别区”，并非我国传统的“经济特区”，而是提供公共服务的“特别区”。

现代社会中许多公共服务的成本己经越来越高，纷繁芜杂的市政需要和庞大的人事编制让很多财政收入有限的地方捉襟见肘。

即使如此，往往也不能提供令当地居民满意的公共产品，这就导致了地方政府和纳税人之间关系的紧张。

对人的服务如教育、警察和消防服务、健康和社会福利以及种种文化活动机会，都要靠服务的使用者和供给者之间积极的合作以实现预期的效果。

只有公共官员和服务的供应者考虑到他们所服务人员的偏好和需求，公民们才能成为在合作努力中实现联合生产的积极参与者。

合作与效率之间的潜在关系是巨大的。

我们可以借鉴美国在部分公共服务方面的处理方法，实现地方公共经济的组织内和组织间合作。

诸如消防、污水处理等，可以跨行政地区组建特别区，由选举或者任命产生特别区委员会作为决策机构，由中央政府或者省政府财政拨款以及对地方开征房产税作为经济来源。

(二)实现部分公共服务的商品化，完善地方公共产品的供给模式我国传统的政治理论认为，提供公共产品是政府义不容辞的责任，而且也只能是政府的责任，不应交由私人组织或者其他非官方的机构来提供。

这就导致很多应由市场解决的问题仍然控制在政府手中，由于价值规律使然，政府费力往往不讨好。

在消费方面，公民需要接触到不同规模的集体消费单位。

在生产方面，在大多数公共服务产业中，同样既需要小规模的生产者、有需要大规模的生产者。

关键问题不在于是规模大更好还是小更好，而在于怎样将不同规模的组织结合起来，哪种组织间安排类型对哪种特定的服务集群来说绩效更好，就采用那种安排。

要解决上述问题，借鉴美国合作生产的理念，有必要将市场机制引入地方政府公共服务领域，实现公共服务一定程度的商品化。

在最大限度地实现了公共产品和服务的商品化之后，就可以按照市场规律对公共服务进行供给。

在公共服务实现商品化的前提下，私人组织跨行政辖区提供市政服务，地方政府可以购买私人组织提供的市政服务，而不必自己也耗费巨资建立相应的职能部门，这种制度设计对于购买服务的地区来说，将会极大降低市政运营成本。

(三)理顺政府与市民社会的关系，大力发展非政府组织随着市场经济日益发展，公民社会的组织化一方面可以维护市场经济体制的良好秩序，在一定程度上克服盲目性和无效竞争，弥补政府被动行政的缺陷，避免政府可能产生的供给失效。

但我国目前社区组织发展水平较低，主要依靠居委会在与公权力对话，利益表达机制单一，不利于社区居民利益的保护。

要实现政府与市民社会的互动，首先要理顺社区与基层政府的关系。

必须明确，地方政府建立的目的不是为了统治的需要，而是为地方居民提供公共服务，政府的权力来自于人民。

同时，也应当为人民服务地方政府应对城市居民的自治组织予以充分的支持和尊重，认真听取社区的声音，充分发挥其作为地方居民的利益表达机制的重要作用。