美国地方政府自治的发展历程及其对中国的借鉴意义

美国地方政府自治的发展历程及其对中国的借鉴意义

【摘要】美国地方政府是一个数量庞大、种类繁多、互不隶属、功能各异的“百衲被”式的多样化体系。本文主要介绍了美国地方政府自治在殖民地时期、建国初期、内战前后、进步主义时期的发展状况，并对美国地方政府的自治做出简要评价。尽管中美两国在政治制度和文化传统等方面存在较大差异，但美国地方政府的改革经验仍然对中国行政体制改革特别是地方政府改革具有一定借鉴意义。

【关键词】美国地方政府改革借鉴

美国的政治制度是一个非常复杂对样的治理体系，它是由联邦政府、州政府、地方政府、政党、各种非政府组织、利益集团和媒体等组成的一种网络动态体系。

一、美国地方政府自治的发展历程

在殖民地时代，英国在地理上远离北美大陆，对北美殖民地实行“重商主义”，侧重经济管理，这也有利于北美的地方自治。另外，在北美地区各殖民地内部，但是大家分属各派，但大家都惧怕统一而强大的政府会重演宗教迫害，因而地方教会自治成为最佳选择，得到一致认可。

在建国初期，移居北美的英国人，也将自由、平等和自治等思想带到新大陆。经过一段时间的自主发展，北美初步形成了自足经济，殖民地共同体意识增强。当英王想要加强对殖民地的控制时，矛盾逐渐汇集，最终导致独立战争爆发，因此，殖民地独立也可以理解为民族自觉意义上的自治。

在内战前后，在刚建国时，美国采用的是松散的邦联制而非联邦制，这是由于人民惧怕一个强大的中央权力出现。但由于内战爆发，南方战败，南方重建和西部开发，交通运输和通讯事业发展，全国形成了统一市场，各地联系加强，旧的地域性政策变为全国性政策，资本主义在横向和纵向上不断发展。经过独立战争的洗礼和锻炼，各地人民更加紧密的团结在了一起，无形中催生了地方主义。旺盛的地方主义使得个人自身利益与政治活动得到了暂时地有益的统一，所以人们积极参与国家体制草创，美国进入联邦化时代。

在进步主义时期，机器政治与老板统治出现，对其腐败性的反应首先出现在19世纪晚期，但自发的改革运动在它们长期与具有专业化组织的政治机器的斗争中存在着先天不足，政治企业已成为操纵和赢得选举的商业。试图通过挑选新的改革派候选人来清理机器政治和老板统治的腐败，这一政治药方被证明是无效的。然而，美国政治体制通过允许各州人民进入宪法决策程序，的确为改革提供了另一条大道。进步党人改革运动在很多州对州宪法的重新修订做出了重大贡献。他们所采用的条款的基本信念就是，对州立法权进行新的实质性限制，明显提高地方政府治理自己事务的权力，修改应用于地方、州和全国性选举中组织和行为的基本制度安排。

在20世纪，由于各地方政府活动的日益增加和老板统治优势的衰落，不可避免的要求实行更加系统化的管理，如对政府雇员的监督，对征税和开支方式的核算，对地方公务员专业化的要求。地方政府进行了改革，如行政重组和选举改革。美国地方政府中日益增加的国家化趋势，美国地方政府单位所具有的的法人权威，就意味着它们合法地独立存在于州政府本身之外。地方政府和联邦政府之间的关系已经形成了一种动态的关系模式。

在安排和提供很多公共服务上的“大而无效”、对大城市改革的普遍抵制、变化中的城市发展空间模式、对社区控制和邻里政府需求的增加等等，都对过去流行的支持大城市改革的分析模式提出了质疑。美国地方政府的研究者们需要听取托克维尔的忠告，不要被大城市区表面上的无序多蒙蔽。组织秩序可能就存在于政治间关系的模式和某一特定政府的内部结构中。

二、美国地方政府自治的影响及评价

（一）有利于协调府际关系，充分调动两个政府积极性

根据人民主权学说，一切权利来自于人民而用之于为人民谋取福利。美国地方政府可以充分发挥贴近人民的先天优势，保证了决策民主化。地方政府在法律框架内，对关乎地方的重大利益问题进行独立决策，在涉及府际关系的问题上，同州政府乃至同中央政府合作，共同治理，努力争取中央支持维护个人权益和地方利益，同时又协助中央开展治理工作。中央和地方在两个不同的领域里进行治理，两者发挥不同的作用，同时优势互补。

（二）多中心治理格局促成了多元主义民主政治

自治政府的基本原则：“人民有权”“改变或废除”任何对人民大众的共同利益造成破坏的政府形式，并有权“创立新政府，其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福”。地方自治制度有力地贯彻了多中心治理的思想，为多元主义民主体制打下了基础，在实践中以多方制衡的方式对强大公权力予以制约，预防忽视和肆意践踏人民权益的现象出现，在一定程度上能够预防暴政。美国地方政府自治促进了多元主义民主政治形成，多中心治理的格局能够有效地防止暴政和对人民权益的肆意践踏，同时还增强了人民对政权的认同感，国家得以长治久安。

（三）多个治理单位并存促使彼此展开竞争与合作

美国地方自治使得一个社区内可能会存在不止一个地方单位来提供公共服务，既可能有市、县、乡镇、特别区等不同层级的政府，又可能会有大量志愿性组织和利益集团，这表面上似乎加剧了混乱无序状态，容易导致低效和扯皮现象，但事实上，在人民“用手投票”和“用脚投票”所施加的压力下。各地方单位为满足不同个体和利益集团的不同偏好，必然会绞尽脑汁，努力提高服务和产品质量，降低成本，进行各种制度创新实验，提供多样化、个性化服务方式和内容，最终对地方治理需求予以高效和良好回应。

（四）庞杂的设置导致地方政府体制日益“碎片化”

美国地方政府数目异常庞大，同时又变动不居，据统计，截止2007年美国地方政府总数己经达到89476个，准政府组织则更多，这些都加速了美国地方政府体制复杂化。“地方政府体制的`碎片化'，意味着服务的重叠、资源的浪费和效益的低下。政府机构的重叠，造成职责不清，公民对官员的政绩无法评定，无法控制政府的公共决策”，地方政府“碎片化”现象弊端重重，美国政府虽然进行了长期改革，但收效甚微。

三、美国地方政府自治未来发展趋势

第一、美国地方政府出现合并与联合现象，与此同时，地方政府“碎片化”现象也在不断加剧，两种现象交织在一起。交错重叠、数量庞大、混乱不清的地方政府体系造成了资源的极大浪费，人们普遍认为，通过合并与联合方式对地方政府进行重组可以提高地方政府治理的经济性和效率性，于是地方政府单位合并与联合成为必然。另一方面，由于各地历史和地理环境不同，地方民主参与不同，公民需求不同，公共产品和服务类型不同，地方政府组织交易成本不同，诸多因素已经导致地方政府规模大小各异和组织形式多样，而且这种现象仍在继续发展中。

第二、美国地方政府中的国家化趋势日益增强。城市化和社会事务日趋复杂化对地方政府治理提出了挑战，为解决一些共同性或相关性问题，地方政府间横向合作和地方政府同州或联邦政府间纵向合作变得越来越普遍，合作范围和内容也越来越广，各种委员会、理事会或互助协定越来越常见，与此同时，“客观条件几乎是不可抗拒地变得有利于政府对国家的经济和社会生活各个领域进行干预。

第三、自治与规制之争使美国形成了在动态中保持平衡的特殊政治文化。建立在联邦主