公共管理学概论PPT(第二章)剖析
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公共管理学（精编版）
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
1
公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
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公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
《公共管理学》全套课件(144页国家级精品课程PPT)
来自公共政策学派的政策途径（The Policy Approach，简称为P-途径）； 来自商学院并受传统行政学影响的商业途径（The Business Approach，简 称为B-途径）
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
公共管理学概论.ppt
传统公共行政学的范式 ①主要代表人物及其理论
②传统公共行政(学)范式的主要特点
2019-7-2
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7
绪论
传统公共行政学的合法性危机
①对理性的过度推崇导致对人性的忽视 ②将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合 ③将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾
传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期）
调控宏观经济 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效应 调节和再分配社会收入
2019-7-2
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21
公共管理的主体
三、非政府组织是公共管理的新兴主体 独立部门（independent sector）、非 营利组织（non-profit organization）、 第三部门（the third sector）、慈善 组织（charitable organization）、志 愿者组织（voluntary organization）、
2019-7-2
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在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在 1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000 人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475 个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治 之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而 且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社 会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成 员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一 个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个 社团的稠密的社会网络。
------[美]莱斯特·萨拉蒙：《公民社会部门》
2019-7-2
公共管理学PPT课件公共管理学课件
• 前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
公共管理学全ppt课件
量的关系
门）与政治国家的 体系
关系
关系的特征 行为假设
政策方案
掌舵与划桨 理性的、自利的
自治与认同
相互依存
利他的、人道主义 具有反思理性的
的
“复杂人”
私有化；工商业的 授权社团和公民； 建构公共服务供给
管理手段
自我管理和自我服 的合作网络
务
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精选课件
公共管理硕士（MPA）系列教材
公共管理学原理
分析的角度
44
精选课件MPA）系列教材
公共管理学原理
• 3.组织变革趋势
• 一是着眼于知识经济时代组织特征及 内部个体作用的变化
• 二是着眼于组织结构的变化 • 一是着眼于组织功能的变化
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公共管理硕士（MPA）系列教材
公共管理学原理
第 3 章 政府改革与治理
46
精选课件
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公共管理学原理
• 权力的来源可分为纵向权力来源与横向权 力来源。
• 纵向权力体现了组织来源的特征，因而权 力来源因所处职位高低而不同。
• 高层管理者 中层领导 低层成员 33
精选课件MPA）系列教材
公共管理学原理
• 2.权力的运行 • 权力可划分为自上而下的权力、自
下而上的权力和横向权力。
• 自上而下的权力运行的目的是控制 下属。
容性利益的组织更有可能实现组织集 体目标。
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理
2.4 公共组织环境
• 2.4.1公共组织的生态环境
• 2.4.2组织环境的基本构成因素
• 1.政治环境 • 2.经济环境 • 3.文化环境 • 4.技术环境
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第二章 公共事业管理环境 《公共事业管理概论》PPT课件
1、公众政治文化的概念
公众政治文化即通常所说的政治文化，是 指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的 政治价值倾向和政治心理倾向的总和.它包括社 会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治 认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所 具有的特定的政治意识和观念等。
公众政治文化的主体，是社会公众或作为 整体的社会成员。
（2)公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对 公共管理的行为倾向性。主要包括公众对包括公共事业管 理活动在内的整个公共管理活动参与的热情、主动关心的 程度、响应或反对的状况等。
(3)公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事 务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行 为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价 标准。
这种辩证关系体现在以下几个方面
一、公共事业管理环境决定、制约公共事业管理 ➢ 公共事业管理要适应公共事业环境的性质 ➢ 公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状
并能促其发展 二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和
改造
从积极方面看，公共事业管理对 环境的利用和改造具体表现
（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以 在解决问题的同时改造公共事业管理环境。
（二）公共管理文化
1、公共管理文化 公共管理文化，是指公共管理主体自身所
具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实 践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境 而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环 境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因 素来自两个方面： 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化， 即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。 二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸 索所得的经验和价值观。
一、公共事业管理的政治环境
公众政治文化即通常所说的政治文化，是 指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的 政治价值倾向和政治心理倾向的总和.它包括社 会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治 认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所 具有的特定的政治意识和观念等。
公众政治文化的主体，是社会公众或作为 整体的社会成员。
（2)公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对 公共管理的行为倾向性。主要包括公众对包括公共事业管 理活动在内的整个公共管理活动参与的热情、主动关心的 程度、响应或反对的状况等。
(3)公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事 务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行 为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价 标准。
这种辩证关系体现在以下几个方面
一、公共事业管理环境决定、制约公共事业管理 ➢ 公共事业管理要适应公共事业环境的性质 ➢ 公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状
并能促其发展 二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和
改造
从积极方面看，公共事业管理对 环境的利用和改造具体表现
（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以 在解决问题的同时改造公共事业管理环境。
（二）公共管理文化
1、公共管理文化 公共管理文化，是指公共管理主体自身所
具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实 践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境 而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环 境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因 素来自两个方面： 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化， 即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。 二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸 索所得的经验和价值观。
一、公共事业管理的政治环境
(完整版)公共管理学概论曹现强课后题以及答案
②资源来源不同:公共—资源是公共的经费，来自故管理活动公开化,接受群众监督。
工-资源来自于市场竞争中的利润，企业经费消耗为自③运作机制不同。
④管理方式不同。
⑤人员选拔不同. 公共问题的确立，公共政策的制定，公共资源的 基本素质：良好的品行，较好的心理素质，较高 技能:技术技能、沟通协调的技能、规划决策的技 公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许,也决定了公共管理者承第二章 公共部门的角色与定位 公共部门指，处理社会的公共事务,提供各种公共)和公共企业。
①维护市场经济秩序②提供公共产品③对收入进公共，稳定，权威，合法。
公共,强制，系统，政治。
①政府的内在性与政府规模膨胀②提供公共物品社会.小政府，一方面方式上,更多地发挥市场机制的作用。
秩序，制定法律发展规划，监督行为,公共物品；另一方面缩减政府规模,精干人员,责范围，减少行政成本,提高行政效率。
大社会，公共事务管理.的非营利组织和公众的对话协商成为一种日常制度。
①把市场能做的交给市场,经济运行，维护正常秩序，提供部分公共物品,会公正等方面来.②把政府管不了的交给社会。
元化的公共管理体系.极端方式都会阻碍经济和社会的发展.比较成功的领域，政府应当承担主要责任;灵和市场失灵同样存在的一些领域,架。
第三章非营利组织的兴起与管理非营利组织是的，就志愿性和自治性的社会组织。
总体功能：纠正市场失灵表现在：①纠正市场机制中自由竞争所导致的垄.②解决外在性问题。
③解决公共产品供应问题。
④.⑤协调宏观经.第一,公共企业内部普遍缺乏对经营者的激励监第二，公共企业承担着促进公众利益的社会责任，,很大程度上不得不牺牲效率.第三，公共企业缺乏市场竞争压力，导致忽视公理论依据：新制度经济学的交易成本理论，货币 现实依据：①民营化可以提高公共企业的效率，减轻政府财,这是公共企业民营化的最主要依据.②公共企业民营化能够吸引私人资本参与。
③公共企业的特征（如规模经济效益）和责任（如),并不④经济开放所带来的外在压力，也迫使各国政府 ⑤产业结构升级,客观上要求部分公共企业民营①出售公共企业(所有权由政府转移到民间）②委托承包经营(承包经营部分盈利上交政府，剩③特许经营（特许经营权鼓励建立）区别：如政府独资或股权最大，同时自己经营或聘代理如政府独资或股权最大,但是把企业承包给私人,或私人独资，都算民营企业。
公共事业管理概论 第二章 公共事业管理的主体
灵活性
官僚制结构，机械 系统，稳定但缺少灵活 性
与公民间明确的契 约关系 公共利益导向，但 目标多元，经常相互冲 突 税收和部分捐赠
注重合作，组织结构简单， 有机系统，灵活性较强
与社会的契约关系不强，但 受多方力量的影响监督 某一特定的公共利益导向， 目标尽管难以衡量但单一 会费，捐赠，不以营利为目 的的营业收入，政府拨款
自由放任主义
“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人 受其他人的欺负和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机 构，……君主或者国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和 公共工程。”
——亚当·斯密《国民财富的性质和原因的分析》
工商部门以企业形式登记的社团（扩大范围：未能合法 注册登记的社团） 学术性、行业性、专业性、联合性社会团体（中国行政 管理学会、湖南省收藏学会、长沙总商会、中国青少年 发展基金会、全国工商联） 3、民办非企业组织 民办高校、新东方学校、体育健身俱乐部
思考：为什么需要非政府组织
3、我国非政府组织的发展
（1）发展历程
非政府组织改造建设时期（建国到1978年） 重新发展时期（1979到1992年） 广泛发展时期（1992年至今） 2005年底，民间组织32万，社会团体17.1万，民 办非企业单位14.8万，基金会975个 2006年底，民间组织32万，社会团体18.6万，比 上年增长8.8%，民办非企业单位15.9万，比上年 增长7.4% 我国现有2768家环保民间组织 从业人数22.4万人 -广西新闻网 中华人民共和国民政部民间组织管理局
《公共事业管理概论》PPT讲稿
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第二，决定着公共事业管理机构的管理 价值取向。在公共事业管理目标中，哪 些东西是有价值的，实际上并不取决于 公共事业管理主体自身的自我感觉，而 是取决于据以评价的标准。这一标准的 确定取决于一定社会的思想、价值、习 俗和心理。因为，如果公共事业管理机 构做了许多事情，而公众却认为这些事 情毫无意义，那么，公共事业管理机构 所进行的公共事业管理就谈不上增进公 共利益。
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2．公共事业管理环境的特征 第一，广泛性。从地形分布、山川河流， 到气候特征、自然资源；从人口数量、 民族状况，到阶级状况、历史传统；从 文化教育、科学技术，到社会制度、经 济状况，乃至人际关系、道德水准等等， 无一例外。
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第二，复杂性。如构成环境的因素极 为复杂。在这些广泛的外部条件和要素 中，有物质的、精神的；有有形的、无 形的；有社会的，自然的；有政治的、 经济的；有国内的、国际的，等等 。
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第三章 公共事业管理的原则、 目标与职能
第一节 公共事业管理的基本原则 第二节 公共事业管理的目标 第三节 公共事业管理的基本职能
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第四章 公共事业管理的方法
第一节 公共事业管理基本方法的概念 第二节 公共事业管理基本方法的分类 第三节 刚性方法与柔性方法的主要形式 第四节 当代公共事业管理方法运用的发
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1．公共事业管理环境的基本概念 所谓环境，指存在于某一事物周围的一 切情况和条件的总和。公共事业管理环 境可分为内部环境和外部环境。 所谓内部环境，主要是指公共事业管理 机构内部的各种关系和要素组合(包括内 部人事管理问题)等。 所谓外部环境，主要是指公共事业管理 机构之外的影响因素，如政治、经济、 地理、人口、文化、民族、宗教等。
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第二，决定着公共事业管理机构的管理 价值取向。在公共事业管理目标中，哪 些东西是有价值的，实际上并不取决于 公共事业管理主体自身的自我感觉，而 是取决于据以评价的标准。这一标准的 确定取决于一定社会的思想、价值、习 俗和心理。因为，如果公共事业管理机 构做了许多事情，而公众却认为这些事 情毫无意义，那么，公共事业管理机构 所进行的公共事业管理就谈不上增进公 共利益。
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2．公共事业管理环境的特征 第一，广泛性。从地形分布、山川河流， 到气候特征、自然资源；从人口数量、 民族状况，到阶级状况、历史传统；从 文化教育、科学技术，到社会制度、经 济状况，乃至人际关系、道德水准等等， 无一例外。
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第二，复杂性。如构成环境的因素极 为复杂。在这些广泛的外部条件和要素 中，有物质的、精神的；有有形的、无 形的；有社会的，自然的；有政治的、 经济的；有国内的、国际的，等等 。
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第三章 公共事业管理的原则、 目标与职能
第一节 公共事业管理的基本原则 第二节 公共事业管理的目标 第三节 公共事业管理的基本职能
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第四章 公共事业管理的方法
第一节 公共事业管理基本方法的概念 第二节 公共事业管理基本方法的分类 第三节 刚性方法与柔性方法的主要形式 第四节 当代公共事业管理方法运用的发
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1．公共事业管理环境的基本概念 所谓环境，指存在于某一事物周围的一 切情况和条件的总和。公共事业管理环 境可分为内部环境和外部环境。 所谓内部环境，主要是指公共事业管理 机构内部的各种关系和要素组合(包括内 部人事管理问题)等。 所谓外部环境，主要是指公共事业管理 机构之外的影响因素，如政治、经济、 地理、人口、文化、民族、宗教等。
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《公共管理学概论》课件
公共管理与私营管理的比较
目标差异
公共管理的目标是实现公共利益和社会目标，而私营管理 的目标是实现企业利润最大化。
资源来源
公共管理的资源主要来自税收和其他公共资源，而私营管 理的资源主要来自市场和投资者。
决策机制
公共管理决策需考虑公众利益和社会影响，需经过民主程 序和多方参与，而私营管理决策主要基于市场需求和企业 利益。
公共管理学的研究对象是公共组织， 包括政府机构、非营利组织、国际组 织等，探讨如何通过有效的管理实现 公共利益和社会目标。
它涵盖了公共部门管理、公共政策制 定与执行、公共资源管理等方面的内 容，旨在提高公共服务的效率和质量 。
公共管理学的特性
综合性
应用性
公共管理学涉及多个学科领域，如政治学 、经济学、社会学等，旨在从多角度研究 公共组织的管理问题。
预算调整与监督
在预算执行过程中，如遇特殊情况需要对预算进行调整，需经过严 格的审批程序，同时加强对预算执行的监督和审计。
公共财政的审计与监督
审计制度
建立和完善审计制度，对公共财政资金的使用进 行全面、客观、公正的审计和监督。
审计内容
包括预算执行情况、财务收支情况、项目建设情 况等，以及各项政策措施的落实情况。
审计结果运用
将审计结果作为评价政府工作的重要依据，发现 问题及时整改，并追究相关责任人的责任。
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公共服务与公共项
目的管理
公共服务的特点与分类
总结词
理解特点与分类
公共服务的特点
无偿性、广泛性、基础性、公益性
公共服务的分类
基本公共服务、非基本公共服务、混合公共服务
公共服务的质量管理
总结词
提升质量水平
公共管理学强调理论与实践相结合，注重 解决实际管理问题，为公共组织提供有效 的管理方法和工具。
公共管理学(第二章)
品生产和经营管理职能，这就是公共部门的微观管理职能。
华中科技大学公共管理学院
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社会职能
公共部门的社会职能是指各种公共部门为了维持正常的社会生活
水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服
务的职能活动。公共部门的社会职能不同于政治、经济职能，它没 有那么强的政治性和经济性，往往是服务性和非赢利性的，主要以 社会公共福利的趋向为依归 。
一成不变的。随着管理环境与管理目标的不断，公共部门的职能 也必须随之作出相适应的调整、转变。
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公共管理学
公共部门职能是职责与功能的统一体
公共部门的职能包括两个部分：职责和功能。公共部门职责是
指公共部门这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、
安全保卫责任、维持秩序责任。公共部门功能是指公共部门将其 所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政
安全保卫责任、维持秩序责任。公共部门功能是指公共部门将其 所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政
治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，
决定了后者的性质；后者是前者的体现，是责任付诸行动的结果。 两者合成一体就构成了公共部门职能的内涵。
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公共管理学
国家安全职能
对共同体安全的威胁不仅来自外部，也可能来自内部，因此政府独占 暴力武器除了保护国家不受外来侵略以外，还要防范内部的破坏和颠覆 势力。如试图破坏现有秩序的黑社会组织和恐怖主义组织以及在社会纠 纷中对他人安全造成威胁的极端行为。在保卫国内安全方面，政府必须 拥有可供其支配使用的暴力如警察、监狱、法院等，这些机构成了现代 政府赖以生存的重要支柱，它们也必须由政府独占。因为一旦暴力可以 被社团而不是国家，或者是个人而不是政府使用，国家和政府就会有被 取代的危险。 当然暴力武器由政府独占必须符合一个前提条件，即这个政府是通过 人民选举产生的，具有普遍代表性的公共组织。缺少一个民主合法性的 条件，暴力的独占会导致专制和独裁。
公共管理概论(第二版)课件：公共组织
4．组织行为 用以解释组织行为的理论非常多，如控制论、系统
论、政治理论、交换和技术理论、博弈论、决策理论等 ，但大多数分析家用来解释组织行为的主导理论是公共 选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的 个体是“经济人。
26
公共管理概论（第二版）
2.4 公共组织环境
2.4.1 公共组织的生态环境
8
公共管理概论（第二版）
2.2 公共组织的结构
2.2.2 公共组织的结构形式
1．直线结构 直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领
导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一 个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命 令与服从关系。 2．职能结构
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分 工，再分别对下级部门实施领导的结构。
公共组织的构成要素主要包括以下12个方面： （1）人员。（2）目标。 （3）职能。（4）机构。 （5）职位。（6）职权。 （7）权责。（8）规章制度。 （9）团体意识。（10）组织设计。 （11）支持硬件。（12）技术和信息。
4
公共管理概论（第二版）
2.1 公共组织概述
2.1.4 公共组织的类型
（1）按财务—会计标准分类 对公共组织按财务—会计标准分类，有利于加强审
19
公共管理概论（第二版）
2.2 公共组织的结构
2.2.5 公共组织理论
3．现代组织理论 20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、
控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新 的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表 的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代 表的权变组织理论。
（2）按公共权力标准分类 第一，强制型公共组织。 第二，半强制型公共组织。 第三，非强制型公共组织。
论、政治理论、交换和技术理论、博弈论、决策理论等 ，但大多数分析家用来解释组织行为的主导理论是公共 选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的 个体是“经济人。
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2.4 公共组织环境
2.4.1 公共组织的生态环境
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2.2 公共组织的结构
2.2.2 公共组织的结构形式
1．直线结构 直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领
导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一 个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命 令与服从关系。 2．职能结构
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分 工，再分别对下级部门实施领导的结构。
公共组织的构成要素主要包括以下12个方面： （1）人员。（2）目标。 （3）职能。（4）机构。 （5）职位。（6）职权。 （7）权责。（8）规章制度。 （9）团体意识。（10）组织设计。 （11）支持硬件。（12）技术和信息。
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2.1 公共组织概述
2.1.4 公共组织的类型
（1）按财务—会计标准分类 对公共组织按财务—会计标准分类，有利于加强审
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2.2 公共组织的结构
2.2.5 公共组织理论
3．现代组织理论 20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、
控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新 的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表 的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代 表的权变组织理论。
（2）按公共权力标准分类 第一，强制型公共组织。 第二，半强制型公共组织。 第三，非强制型公共组织。
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------[美]莱斯特·萨拉蒙：《公民社会部门》
2 .公共管理主体多元化的主要特点
（1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此 之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政 府体制外的力量在内。
（2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开 展活动。
（3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。
公共管理学概论
公共管理学概论
第二章 公共管理的主体
第一讲
主讲人:张创新
一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势
1. 公共管理主体多元化形成的背景
（1）政府管理的合法性危机
①20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于 “守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会 成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。
从而实现社会公平目标，保持社会稳定。
完善法律和制度框架
治理外部效应
调节和再分配社会收入
三、非政府组织是公共管理的新兴主体
1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型
二、政府是公共管理的核心主体
1.政府在公共管理中的角色定位
政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性 质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府 的权力界定、功能、范围、行为方式等” 。
案例：房地产市场中政府的角色
▪ 1999年，住房需求被全面推向市场。由于土地的公有性质，决 定了土地出让的政府垄断，也决定了居民商品住宅需求的民生性 质，“居有其屋”，是公民在公有土地上的一项基本权利。
▪ 2000年之后，在住房消费释放的推动下，房地产开始了第二轮 的繁荣。在2002年之后，由于投资的拉动，一些一级城市的房价 开始出现大幅度的上涨。房地产行业也在当时被列为国民经济发 展的支柱产业，被作为拉动GDP增长的主力军来扶持。
▪ 然而，由于相关政策和监管法规落后于地产市场的发展，房地 产的暴利模式形成。土地的非公开低廉出让，银行贷款的低门槛 和漠视风险，使得大量的开发商涌入市场，并滋生大量的权钱交 易和腐败。
▪ 其中原因，既由于地产市场定价权的半垄断机制，也由于权力出 租导致的市场扭曲，没有优胜劣汰的环境。一系列的刺激“消费” 措施，后来仅仅褪变成了刺激“需求”，而且其中很大的一部分 便是投机需求。
病因：政府的角色错位：既当“运动员” 又当“裁判员” 问：政府在公共管理中的主要职能是什么？
政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经 济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共 第 的政一 法府，律可⒈⒉建制以公不立度通政财宜共并。过逐这策政或性渐一补，收不程完法贴如支应度善律或财监由高保体直政管市的证系接政政场公市主的策策力共场要公（）量物机由共制三例、和品正个部如货社常 层门预币会运 次的算政力转 的生政策量所 内产策（供需 容来、例应要 构税如收法政定策准、 成推，进即外的确部公认正备共和效保金物护应、品产的公权产开关出市系；场的通业法过务律直，、如接再民的贴法管现、制等专来）利限、法金、 融政策 知制识或产遏⒊权制市法外（场、部商例力标负如量法效利和等应率社；的、会规产汇力范出率量进，等不行如某）愿种政、意类府就提型可业供经以政的济通策公活过和共动产业政策
②1929～1933年出现的出现的世界性经济危机 ，市场失灵逐渐引起 人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。
③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元 化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。
（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因
莱斯特·萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归 纳为以下几个方面 ： ①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； ②市场缺陷； ③政府缺陷； ④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； ⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。
在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在 1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每 100000人口的社团数量从1960年的160个增加到 1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在 共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了 13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国 家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞 典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典 人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个 1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。
▪ 这种利益捆绑式的发展模式，导致房地产市场的市场化程度很低， 地域垄断色彩浓重，土地资源产生的财富大量被开发商和政府官 员瓜分，财富分配流向不合理，民众被迫承受高房价。而银行形 成的大量呆坏账最后又由纳税人支撑的国家财政买单。这无疑都 是小利益集团对国家资源和民生权利的剥夺。
▪ 针对地产市场的种种不规范问题，中央政府有关部门先后针对土 地协议黑箱式出让、金融风险过高、房价泡沫等出台了一系列的 措施，“招、拍、挂”、“国六条”、“国八条”、“31号文” 等。但在利益团体的博弈之中，房价仍然没有改变其迅猛上涨的 势头。
2.政调府控在宏公观共经管济理中的主要职能 的 经 法行企之济 、法政业下活劳律政生命或，物⒋虽动动，府产令个或品市有都法如有要的人者等和场能需、商责素方必政要环法，总力力任相、进境式须府对需量提行保破以对硬将征经求和供产调护公价性污收济趋社但节法法共格规染排活于会非、、、权、定量污动基力竞规消不力税特控税进本量争动制费的收定制等行平没性产和者力和的在方监权交有衡有程量财易督益污这式效。能 度的 保法，政染一来干力高等法 护通转排法治预提的律 法；过移放定理，供公对， 等调支量水企使或共一如 。节付，平业社者物税般、会总供给 提供公共物品第 正或二 常个，发完度人品完挥善限的善作社定环法用会在境律。保社法污规障会染防制可问止度以题垄等接。断手受的段和发，允生将许，保不的证公范市平围场
2 .公共管理主体多元化的主要特点
（1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此 之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政 府体制外的力量在内。
（2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开 展活动。
（3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。
公共管理学概论
公共管理学概论
第二章 公共管理的主体
第一讲
主讲人:张创新
一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势
1. 公共管理主体多元化形成的背景
（1）政府管理的合法性危机
①20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于 “守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会 成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。
从而实现社会公平目标，保持社会稳定。
完善法律和制度框架
治理外部效应
调节和再分配社会收入
三、非政府组织是公共管理的新兴主体
1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型
二、政府是公共管理的核心主体
1.政府在公共管理中的角色定位
政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性 质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府 的权力界定、功能、范围、行为方式等” 。
案例：房地产市场中政府的角色
▪ 1999年，住房需求被全面推向市场。由于土地的公有性质，决 定了土地出让的政府垄断，也决定了居民商品住宅需求的民生性 质，“居有其屋”，是公民在公有土地上的一项基本权利。
▪ 2000年之后，在住房消费释放的推动下，房地产开始了第二轮 的繁荣。在2002年之后，由于投资的拉动，一些一级城市的房价 开始出现大幅度的上涨。房地产行业也在当时被列为国民经济发 展的支柱产业，被作为拉动GDP增长的主力军来扶持。
▪ 然而，由于相关政策和监管法规落后于地产市场的发展，房地 产的暴利模式形成。土地的非公开低廉出让，银行贷款的低门槛 和漠视风险，使得大量的开发商涌入市场，并滋生大量的权钱交 易和腐败。
▪ 其中原因，既由于地产市场定价权的半垄断机制，也由于权力出 租导致的市场扭曲，没有优胜劣汰的环境。一系列的刺激“消费” 措施，后来仅仅褪变成了刺激“需求”，而且其中很大的一部分 便是投机需求。
病因：政府的角色错位：既当“运动员” 又当“裁判员” 问：政府在公共管理中的主要职能是什么？
政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经 济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共 第 的政一 法府，律可⒈⒉建制以公不立度通政财宜共并。过逐这策政或性渐一补，收不程完法贴如支应度善律或财监由高保体直政管市的证系接政政场公市主的策策力共场要公（）量物机由共制三例、和品正个部如货社常 层门预币会运 次的算政力转 的生政策量所 内产策（供需 容来、例应要 构税如收法政定策准、 成推，进即外的确部公认正备共和效保金物护应、品产的公权产开关出市系；场的通业法过务律直，、如接再民的贴法管现、制等专来）利限、法金、 融政策 知制识或产遏⒊权制市法外（场、部商例力标负如量法效利和等应率社；的、会规产汇力范出率量进，等不行如某）愿种政、意类府就提型可业供经以政的济通策公活过和共动产业政策
②1929～1933年出现的出现的世界性经济危机 ，市场失灵逐渐引起 人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。
③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元 化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。
（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因
莱斯特·萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归 纳为以下几个方面 ： ①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； ②市场缺陷； ③政府缺陷； ④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； ⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。
在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在 1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每 100000人口的社团数量从1960年的160个增加到 1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在 共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了 13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国 家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞 典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典 人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个 1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。
▪ 这种利益捆绑式的发展模式，导致房地产市场的市场化程度很低， 地域垄断色彩浓重，土地资源产生的财富大量被开发商和政府官 员瓜分，财富分配流向不合理，民众被迫承受高房价。而银行形 成的大量呆坏账最后又由纳税人支撑的国家财政买单。这无疑都 是小利益集团对国家资源和民生权利的剥夺。
▪ 针对地产市场的种种不规范问题，中央政府有关部门先后针对土 地协议黑箱式出让、金融风险过高、房价泡沫等出台了一系列的 措施，“招、拍、挂”、“国六条”、“国八条”、“31号文” 等。但在利益团体的博弈之中，房价仍然没有改变其迅猛上涨的 势头。
2.政调府控在宏公观共经管济理中的主要职能 的 经 法行企之济 、法政业下活劳律政生命或，物⒋虽动动，府产令个或品市有都法如有要的人者等和场能需、商责素方必政要环法，总力力任相、进境式须府对需量提行保破以对硬将征经求和供产调护公价性污收济趋社但节法法共格规染排活于会非、、、权、定量污动基力竞规消不力税特控税进本量争动制费的收定制等行平没性产和者力和的在方监权交有衡有程量财易督益污这式效。能 度的 保法，政染一来干力高等法 护通转排法治预提的律 法；过移放定理，供公对， 等调支量水企使或共一如 。节付，平业社者物税般、会总供给 提供公共物品第 正或二 常个，发完度人品完挥善限的善作社定环法用会在境律。保社法污规障会染防制可问止度以题垄等接。断手受的段和发，允生将许，保不的证公范市平围场