107.开发强度理性管控思考——以珠海市密度分区研究为例

开发强度理性管控思考——以珠海市密度分区研究为例
赵婷婷，章征涛，钟鸣
摘要：合法性和合理性是开发强度理性管控的基础。本文在分析现存开发强度管控问题的基础上，尝试在 技术方面与政策方面提供解决思路。以珠海市密度分区研究为例，结合实践挖掘现有方法的不足，在此基 础上运用因子分析、聚类分析等统计方法降低人为因素带来的主观性，为城市密度分区探索新的技术手段， 增加开发强度管控合理性；结合珠海市开发强度管理现状，在政策方面进行思考、给出建议，确保开发强 度管控合法性。尝试探讨适应当前规划编制管理的开发强度管控手段。 关键词：密度分区，开发强度，合理性，合法性
1.引言
随着土地资源日益紧缺，以及国家新型城镇化要求城市建设要绿色、集约、高效，近年 来针对城市开发强度的探讨再次成为热点。 其中， 技术上以深圳市密度分区为主导的技术方 法得到了广泛运用，其在沟通开发强度的宏观与微观层面取得了一定作用；在政策上，各地 也在不断探索管理机制的创新， 如济南市以技术标准的形式对为公众提供公共开放空间的容 积率奖励或城市开发过程中代拆和代征城市公共用地的容积率补偿等规定。 合法性和合理性是开发强度理性管控的基础。 实践中笔者发现普遍的密度分区方法仍存 在优化改进的地方；运用市场调控弥补开发强度弹性不足的缺点依然存在风险。因此，结合 珠海市密度分区研究， 笔者希望探索一种创新技术方法以增强技术理性， 并结合政策机制方 面的相关思考为开发强度管控建立合法性。
2.现行容积率管控的主要问题
2.1 局限于控规地块的规划管理机制缺乏宏观考虑
城市建设过程中，土地市场化运营，实施招、拍、挂，往往针对单独地块，因此与之对 应的控规成为规划管理的唯一依据。 然而开发强度在城市空间上具有分层特征， 本质是城市 人口在城市空间上的分布结构。 容积率作为控规编制的核心指标， 将其研究局限于控规编制

范围内， 忽视了经济社会发展水平对容积率确定的显性影响， 以及城市整体空间结构对容积 率确定的隐性影响。微观视角下确定的开发强度会出现与宏观规划脱节的尴尬局面。2015 年最新修订的珠海市城市总体规划中明确到 2020 年常住人口 270 万人，通过对已编制控规 进行拼合，统一控规与总规的边界，未覆盖控规区域用分区规划代替，计算出常住人口为 483 万人，超出总规 170%。因此，缺乏宏观考虑的控规“拼图”方式的开发强度管控整体性 差，缺乏合理性。
2.2 管理过程中刚性指标与弹性需求的博弈
由于管理部门对法律政策和操作规范等方面风险性的担心， 需要一个操作性强、 控制目 标明确的刚性指标。但地块的刚性指标往往无法应对市场的不确定性。市场的需求多元化， 控规给出的经济指标很难完全对应每一个建设项目的需要。这种“守株待兔”式的规划，让 我们不得不经常地进行调整，否则项目永远也不符合规划，招商引资项目总也落不了地。类 似珠海这样的中小城市，无法拥有大城市的竞争优势，很多时候处于市场被动选择的地位， 必须为优质地产开发企业提供和一线大城市一样、 甚至更高的利润收益才能保证竞争力， 直 接导致了控规不断调整，容积率常常被要求调高。所以需要在刚性指标与弹性需求的博弈， 需求法制化、规范化的管控机制，来应对市场中的开发需求。
2.3 开发强度控制的相关规划存在矛盾
《珠海城市概念性空间发展规划》 作为一项法定化规划， 对珠海的未来的空间人口密度 做出了指引，以其人口密度落到本次研究范围内的地块中，测算出远景人口为 520 万人。 以《珠海市城市总体规划（2001—2020） （2015 年修订） 》的远景规划图为基础，以平 均居住用地进行计算，测算出远景人口为 481 万人。 如上文所述，以控制性详细规划为基准，结合分区规划测算出远景容纳 483 万人。 《珠海市开发强度控制指标研究》 中制定了珠海市东西区的平均开发强度， 以此为基础， 计算研究范围内居住地块，测算出全市容纳 631 万人。 因此，通过对相关规划的梳理可以发现，各项规划均涵盖开发强度控制内容，但研究不 够深入，科学性不足，导致批次数值冲突无法有效指导城市建设。城市缺乏一个由高至低的 多级密度空间分区用以塑造城市整体密度等级序列，来增添开发强度管控的合理性。 总结以上观点，可以看出合法性和合理性两方面的问题是开发强度理性管控的基础。

3.开发强度管控的合理性思考
3.1 我国密度分区常见思路
我国在过去的密度分区规划管理工作中， 总体而言存在两种规划思路。 第一种为从宏观 角度出发，从城市总体结构方面展开思考，即是以具有明显特征的地物（如道路、河流、大 型绿地等）作为密度分区的空间地界，密度分区主要反映城市轴线、城市中心区等结构性信 息。如上海的密度分区规划以城市环路为界，分为三大地域，即内环线以内、内外环线之间 和外环线以外， 并将内环线以内和内外环线之间再划分为中心地段和一般地段。 这样的密度 分区思路在过去的实践操作中具有一些问题，如作为开发强度控制依据的分区制度过于粗 略， 缺乏对于区位条件 （如交通、 服务和环境方面的影响因素） 的精细考虑 （唐子来， 2003） 。 第二种是以深圳经济特区为例的运用微观经济学原理建立的密度分区模型。 其中基准模 型的主要影响因子为建立在土地级差地租理论基础上的交通、 服务、 环境三大因素此种模型 建构充分考虑了土地价值的体现。此外加入历史文化、风貌保护、生态、城市设计美学等因 素进行修正，在一定程度上体现了密度分区的技术理性。但是在实际管控过程中，依然存在 一些问题：首先，此种方法的控制对象为总体规划层面的居住及商业地块，一般是在总体规 划阶段，结合总体密度控制策略研究制定。虽然与宏观层面的规划因素能够较好的衔接，但 是往往与微观层面的规划存在出入。尤其是在 20 年总规期限末，城市中许多用地性质、面 积都不同于总规，此时的密度分区基准模型将面临失效；其次，深圳市密度分区基准模型的 影响因子选取了交通、服务、环境三大因子，理论假设是临近干路与轨道交通、服务设施较 多、距离公园绿地较近的地方，开发强度也就应当越高。此种假设在广义上符合理论，但面 临许多地块个案往往不相符合， 例如城市边缘高架桥两侧的居住用地虽临近干路但并不拥有 良好的交通区位，两个地铁站中间的用地对紧邻轨道线路但使用并不方便。最后，基准模型 三大因子根据不同的影响权重， 将城市空间划分成为若干基准密度分区。 权重的确定基于三 个因素对现状开发的影响力基础上结合规划修正， 在其他城市的实践中也会运用到专家打分 法或德尔菲九份位法，以上方法均避免不了主观因素的判断，降低了密度分区的技术理性。