最新治安管理基础理论教案第八章治安行政法

第八章治安行政法教学目的和要求：熟悉治安行政法的渊源与特征，了解治安行政法的分类，明确治安行政法律关系，掌握治安行政执法与行政法制监督。

教学重点、难点：治安行政法的特征，治安行政法律关系，治安行政执法与行政法制监督。

教学课时：4课时教学内容：治安行政法，是规范国家治安行政权力以及规范国家治安行政主体的各种法律规范的总称。

或者说，是调整因治安行政主体行使其治安行政权力而发生的各种社会关系的法律规范的总称。

它是治安行政工作的主要依据，是做好各项治安管理工作的根本保证。

各级公安机关只有坚持“依法行政”原则，严肃、文明、公正执法，治安管理工作才能取得显著成效。

第一节治安行政法的渊源与特征一、治安行政法的渊源（详见教材P113）治安行政法的渊源也称治安行政法的法源，它是一系列治安行政法律规范和原则的来源及表现形式。

作为行政法部门的重要组成部分，治安行政法的渊源主要有：（一）宪法（二）法律（三）行政法规（四）地方性法规、自治条例和单行条例（五）行政规章部门规章和地方政府规章可以统称为行政规章。

（六）法律解释（七）国际条约和国际协定二、治安行政法的特征治安行政法作为行政法的一部分，无论在形式上还是在内容上都具有自己的特点。

（一）规范内容的广泛性和易变性现代治安管理活动不仅其领域十分广泛，涉及户政管理、公共治安秩序管理、特种行业管理、危险物品管理、消防管理道路交通管理、出入境管理、专业保卫管理、单位内部治安保卫管理、治安案件查处、治安灾害事故查处、紧急治安事件的预防和查处以及社会治安综合治理等领域，而且管理内容极其丰富，既涉及公民基本权利，又涉及法人或其他社会组织的政治、经济乃至文化权利，既要管理自然事件引起的事故，又要查处人类自身的违法行为，可以说几乎所有的社会生产和生活领域都有治安管理的踪迹。

因此，社会生活的诸多领域都需要治安行政法加以调整的客观需要，从根本上决定了治安行政法规范内容的广泛性。

在治安行政法律规范中，以宪法、法律形式表现出来的那部分法律规范一般具有稳定性，而数量多、地位重要、实用性强的以法规、规章形式表现出来的具体规范却易于变动。

其原因在于：一方面，社会生活的变化日新月异，相对具体的治安行政法规范涉及的领域和内容又极其广泛，尤其是随着现代科技特别是信息技术的飞速发展，治安管理大量引入、利用最新的科技手段和方法，管理手段和安全防范的技术含量显著提高，而且技术类规范更新速度加快。

另一方面，全面建设小康社会的中国，正处在由计划经济转向市场经济、由“人治”转向“法治”的进程中，包括治安管理关系在内的各种社会关系都发生着深刻而持久的变化，治安行政活动只有适应形势的发展不断做出调整，治安行政法也只有适应行政体制改革、经济体制改革的需要，不断经受立——改——废——立的快速洗礼，才能为本世纪头二十年的重要战略期的改革、稳定提供治安法律保障。

这些因素都决定了以法规、规章形式表现出来的治安行政法律规范必然具有易变性。

（二）规范形式的多样性和分散性治安行政法不同于刑法和民法，有一部集基本规范为一体的统一法典，而是散见于各种法律规范之中，呈现出形式的多样性和分散性特点。

之所以如此，原因在于：第一，治安行政法虽可谓行政法大家庭中的“资深成员”，但不是一个独立法律部门，加上规范各种治安行政关系的基本原则尚未完全形成，有些基本原则虽已初步形成，但尚未完全成熟，因而不具备将之编撰成统一法典的条件。

第二，作为治安行政法调整对象的治安管理关系既广泛又复杂，不同的治安行政关系之间又存有较大差异，用统一的规范予以调整难以做到；第三，与社会日常生活密切相关的那部分治安行政关系变动性大，稳定性低，由位阶较低、立法程序简便的法规和规章调整，而不由统一的法典进行规范，可能更为适宜。

当然，治安行政法不存在统一法典，并不意味着治安行政法没有法典。

在我国，治安行政法的很多领域已形成局部性的法典。

如：行政处罚法、治安管理处罚条例、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法、人民警察法，等等。

（三）实体性规范和程序性规范的合一性刑法与刑事诉讼法、民法与民事诉讼法之间泾渭分明，各自构成独立的法律部门，治安行政法与行政诉讼法也不例外。

但区别在于，一方面，治安行政法的程序性规范除行政诉讼法之外，更主要的是治安行政程序法规范，它和治安实体性规范往往相互交织并共存于一个法律文件；另一方面，即使行政诉讼法规范已独立成篇并归入诉讼法法律部门，但其与行政法的实体内容仍然“血肉相连”，以至于其条文中就包含了诸多实体性规范。

再者，尽管某些治安行政程序性规范因具有一定的规律性而逐步形成为一个独立的法律文件，如公安机关办理行政案件的程序等，但由于公安机关的职权涉及公民权利的众多领域，职权的行使又有其特殊性要求，因而，这些代表共性的行政程序性规范，仍不足以完全调整治安行政行为。

所以，具体的、特殊的治安程序性规范常常与规定公安机关治安职权的实体性规范共同构成一个法律文件。

（四）效力的警察强制性强制性是法律规范的基本特征之一，公法（如刑法、行政法等）规范尤其如此，但治安行政法律规范仍有独特之处。

一方面，治安行政法律规范的大多数内容涉及治安强制措施、控制、制裁手段以及治安处罚的措施和方法，强制性特征表现得更为明显，堪称行政法“家族”中的典型代表。

另一方面，规范中的某些权力，如拘留权、强制传唤、约束和搜查的权力，是其他法律规范所没有的，其持有者只能是警察机关，且只能由警察机关行使。

因此，效力的警察强制性成为治安行政法规范的独有特征。

（五）制定部门的多边性从上述治安行政法律规范的渊源可以看出，治安行政法赖以存在的法律形式和法律文件以及规范性文件的数量都特别多，其原因在于我国的宪法规定的一级多层次的立法体制。

这一多级立法体制在治安行政法领域体现得最为明显，不仅最高国家权力机关和有权的地方国家权力机关可以立法，有权的行政机关也可以立法。

与形式单一、数量有限，且只能由最高权力机关加以制定的刑法、民法等法律相比，这些治安法律名目不同，数量繁多，种类不一，有多重位阶，其效力也有很大差别。

多级治安行政立法体制归根结底是由治安行政法内容的广泛性、易变性和规范的技术性决定的。

第二节治安行政法的分类（详见教材P118—121）治安行政法的内容包罗万象，为研究和实施治安行政法律规范方便起见，有必要对其加以分类。

基于不同的标准，对治安行政法律规范可进行不同的分类。

下面是几种主要的分类：一、按调整对象分类（一）调整治安管理主体的法律规范（二）调整治安管理客体的法律规范二、按法律作用分类以治安行政法律规范的作用为标准，治安行政法律规范可分为治安行政管理类法律规范、治安行政处罚类法律规范和治安行政监督类法律规范三种。

（一）治安行政管理类法律规范（二）治安行政处罚类法律规范（三）治安行政监督类法律规范三、按制定的目的与依据分类以治安行政法律规范的制定的目的与依据为标准，治安行政法律规范可分为执行性治安行政法律规范、补充性治安行政法律规范和自主性治安行政法律规范三种。

（一）执行性治安行政法律规范（二）补充性治安行政法律规范（三）自主性治安行政法律规范四、按规范的业务内容分类以规范的业务内容为分类标准，治安行政法律规范大体可分为以下七类。

（一）公共安全与公共秩序管理法律规范（二）特种行业管理法律规范（三）危险物品管理法律规范（四）消防管理法律规范（五）交通管理法律规范（六）户政管理法律规范（七）出入境与边防管理法律规范（八）其他治安法律规范除上述7类法律规范外，还有一些无法归入其中的其他治安法律规范。

这些规范主要有三类：一是专门系统和单位治安管理的，如公安部制定《重要会议安全警卫工作规则》、公安部、国家经贸委制定《国有企业治安保卫工作暂行规定》等。

二是保障其他有关行政管理的，如《高等学校接受外国留学生管理规定》，《中华人民共和国海关对非居民长期旅客进出境自用物品监管办法》等。

三是其他部门行政法中需要由治安管理机关执行的，如公安部制定《公安机关参与处置突发公共卫生事件工作指导意见》，建设部、公安部制定的《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》等。

第三节治安行政法律关系治安行政法律关系，是指治安行政法律规范在调整公安机关及其人民警察与公民、法人和其他组织行为的过程中所形成的权利义务关系。

讨论治安行政法律关系，其目的在于用法的方法，界定治安管理主体与治安管理相对人——公民、法人和其他社会组织（包括外国公民、法人和其他社会组织）之间应有的权利与义务之界限，将治安行政权力纳入法律规范之中，从而使“国家尊重和保障人权”的宪法目标得以顺利实现。

一、治安行政法律关系的构成要素治安行政法律关系与其他法律关系一样，也是由法律关系的主体、内容和客体这三个要素构成的。

（一）治安行政法律关系主体治安行政法律关系的主体，是指在具体的治安行政法律关系中享有权利，承担义务的当事人。

根据其在治安行政法律关系中所处地位的不同，治安行政法律关系主体可以分为两类：治安行政主体和治安行政相对人。

这两者都是治安行政法律关系的参加者，是法律关系双方当事人，具有治安行政法律关系的主体资格。

1．治安行政主体治安行政主体是指在治安行政法律关系中，依法行使治安行政权力或治安管理职权，主动实施治安管理活动的组织，它包括治安行政机关（机构）和法律、法规授权的组织。

（1）治安行政机关（机构）。

值得注意的是，治安行政机关委托的组织不是治安行政主体。

所谓治安行政机关委托的组织，是指受治安行政机关（公安机关）委托行使一定治安行政职能的非国家机关的组织。

它行使一定治安行政职能时，必须以委托治安行政机关的名义进行，且由委托治安行政机关对其治安管理行为向外部承担法律责任。

八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》第一次明确规定了受委托（行使行政处罚权的）组织的条件，因此，各级公安机关在从事此类委托活动时，必须严格按照法律规定，认真审查被委托组织的资质条件，确保委托行为合法有效。

（2）法律、法规授权的组织。

法律、法规授权的组织，是指依据行政组织法以外的具体法律、法规授权而行使特定治安管理职能的组织。

它的法律地位表现在：第一，被授权组织在行使法律法规所授治安行政职能时，是治安行政主体，具有与治安行政机关（机构）基本相同的法律地位。

第二，被授权组织以自己名义行使法律法规所授治安行政职能，并由其本身就行使所授治安行政职能的行为对外承担法律责任。

第三，被授权组织在非行使治安行政职能的场合，不享有治安权力，不具有治安行政主体的地位。

例如，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》授权乡（镇）人民政府在县级公安机关的委托下行使部分治安处罚权。

但是，群众性治安保卫组织（或称社会治安防范组织）包括：企事业单位保卫组织（内部保卫组织）、群众性治安防范组织（治安保卫委员会、治安联防队和义务消防队等）和保安服务公司，只有“协助维护社会治安”的权利即协助的权力而非管理的权力。