行政行为的效力

第三节行政行为的效力

一、行政行为的效力

行政行为的效力通常理解为行政行为具备合法要件后，对行政法律关系当事人权利义务所发生的影响。但从行政的实际情况来看，也应包括行政行为成立后，未经法定程序确认其合法性之前对行政法律关系当事人权利义务所发生的影响。

行政行为的效力一般可分为公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。

(一)公定力

公定力是指行政主体在其职权范围内所为的行为，一经形成，在原则上即应推定为合法，在未经法定机关通过法定程序撤销或宣布为无效之前，任何人不得否定其效力。

(二)确定力

确定力，也称为不可变更力，是指行政行为一经作出，其内容非依法律程序不得随意变更的效力。表现在两个方面：(1)对行政相对人的确定力。行政行为一经作出后，行政相对人必须服从。行政相对人如果对行政主体的行政行为不服，可以在法定的期限内，向特定的行政机关申请撤销或变更，或者在法定期限内依法申请复议或起诉，期间过后该行为即取得合法效力。(2)对行政主体的确定力。行政主体对自己所作的行政行为，也不得随意撤销或变更。如果发现该行为确有法定的撤销变更的理由，必须由有权的行政机关依法定程序撤销、变更并向行政相对人说明。

(三)拘束力

拘束力是指行政行为一经作出，其内容必须得到遵从、不得违反的效力。拘束力也表现在两方面：(1)对行政相对人的拘束力。行政行为一经作出，行政相对人即负有服从和遵守行为内容的义务。(2)对行政主体的拘束力。行政主体本身也必须受到行政行为的拘束。行政主体的上级机关，也必须服从该行政行为的拘束，否则就构成越权或侵权。

(四)执行力

执行力是指行政行为一经作出，其内容必须完全地、实际地得到履行，当事人不得延误或抗拒的效力。我国行政法学界习惯上认为，执行力是针对行政相对人的，即相对人如不履行法定义务，行政主体即可依法采取强制措施，促使相对人履行义务，或申请人民法院强制执行。但实际上，执行力也可针对行政主体，如果根据行政行为的内容，行政主体负有某种义务而又拒不履行或拖延履行，行政相对人也可通过法定方式敦促行政主体履行其义务。

一般来说，对于未经法定程序最终确认其合法性的行政行为，其效力的核心是公定力，其他效力只是公定力的一个自然延伸。而已经法定程序确认其合法的行政行为，其公定力就变成了正式的法律效力，主要由后三者构成。

二、行政行为的有效要件

行政行为的有效要件，也称行政行为的合法要件，是指行政行为产生最终的法律效力，而不是推定效力所必须具备的基本条件。不同类型的行政行为，法律所规定的有效条件也各不相同，但所有行政行为要取得最终的法律效力，都必须遵守共同的行为要件，即行政行为的一般合法要件。这里讨论的，正是这种一般要件。

一般地说，各种行政行为生效所必须具备的要件主要有：

(一)主体合法

主体合法是指作出行政行为的主体必须合法。它主要包括：(1)机关合法，即作出行政行为的主体必须是依法设立，能以自己的名义行使行政职权的行政主体。(2)人员合法，即具体实施行政行为的人员必须是有法定的行政职务，能对外行使行职权的行政公务人员。(3)委托合法。行政主体将其职权委托给其他组织和个人时，必须依法定程序和条件进行。

(二)权限合法

权限合法，是指行政主体必须在法律规定的职权范围内实施行政行为。这种法定的职权范围主要包括行政管辖事项、行政管辖区域、行政管辖级别、行政手段和方法等。行政主体所作的行政行为，在这些方面必须与法律的规定完全相符；受委托执行公务的组织或个人也必须在委托权限内行使职权。否则就构成越权。

(三)内容合法、适当

内容合法、适当，是指行政行为的内容必须符合法律，并且客观公正、切实可行。具体要求：行政行为的内容必须严格依照法律规定，必须公正、合理，且必须在事实上和法律上能够执行。羁束行为的内容要符合法定目的和要求，裁量行为则不得超越法定范围和幅度，符合法律精神，不滥用权力。

(四)意思表示完全真实

意思表示真实是指，对于单方行政行为，行政主体所作的行政行为必须完全、真实地反映其本意，不能在有重大误解和受欺诈、被威胁的情况下作出；对于双方行政行为，则行政相对人的意思表示也应符合上述要求。意思表示不真实的行政行为，不能产生合法的效力。

(五)程序合法

程序合法是指行政主体必须依照法定的形式和程序实施行政行为。行政主体对于法律规定必须以特定形式、按特定程序作出的行政行为，必须严格遵守和执行。行政程序严重违法，可能影响当事人合法权益的，应由有权机关依法撤销。

三、行政行为的无效、撤销和废止

(一)行政行为的无效

按行政法学界的通说，行政行为的无效，是指行政行为虽已形成，但由于存在内容上、形式上或程序上的瑕疵，不发生法律上的效果，对任何人均不具备合法拘束力的情形。但这一提法是不妥当的。因为：(1)根据公定力原理，任何行政行为一经作出，即被依法推定有效，而不论其事实上是否合法，基于这一推定效力，违法的行政行为在其被有权机关宣布取消其效力之前，仍可对相对人产生事实上的拘束力和执行力；(2)对于无效的行为，其效力存在与否并不得取决于相对人的判断，仍应由法定机关来作出。这与行政行为的撤销并无差别，应当归入行政行为的撤销中较为适宜。

(二)行政行为的撤销

行政行为的撤销，是指已经成立的行政行为，因欠缺合法要件或明显不当，由法定机关依相对人申请或依职权终止其效力，恢复到行政行为作出前的状态。

行政行为撤销的原因主要包括：(1)行为主体不合法；(2)越权；(3)滥用职权；(4)行为主体存在主观瑕疵；(5)行为内容违法或明显不当；(6)程序违法，等。

行政行为被依法撤销后，即不再具有任何效力。行为已造成相应后果的，有关机关还应该采取措施使其回复到行为实施之前的状态，具体来说，行为撤销前，行政主体通过该行为赋予相对人的权益应予收回，但相对人无过错的，这种收回应以不造成相对人其他损害为限；行政主体通过该行为加于相对人的义务应予撤销；造成相对人损害的，应予赔偿，但相对人也有过错的除外。

(三)行政行为的废止

行政行为的废止，是指有权的国家机关依法使生效的行政行为不再继续发生法律效力的活动。

行政行为废止的原因主要有：(1)形势的发展和情况的变化已使其没有继续存在的必要；(2)作出该行为所依据的法律、法规、政策等被废止、修改，使其失去存在的依据。

行政行为废止的方式主要有两种，一是有权机关依法明令宣布废止并说明理由，二是以新的行政行为取代原有的行政行为并使之废止。