第七章 行政执行、方法与效率

（3）1952年西蒙和德怀特.沃尔多就“行政取 行政取 向的行政学，还是价值取向的行政学”发生了 向的行政学，还是价值取向的行政学 一场著名的辩论。西蒙主张建立一种价值中立 的行政学，而沃尔多则倡导公共行政当中的政 治、规范和价值的主导地位。这场辩论之后， 行政学进入了长达60年的范式分离、范式竞争、 范式危机阶段。行政学研究出现了行为主义研 究方法主导，借鉴其他学科研究方法的多元化 特征。进入20世纪70年代，传统公共行政学、 西门决策学派、新公共行政、公共政策学派、 公共选择学派发展并存。其中，公共政策学派 意识到公共政策制定与政策执行之间的差异， 并将行政执行研究发展成一个重要的研究领域。
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“抓两头带中间”的方法，即通过鼓励、宣传先进和 鞭策、转化后进来造成“两面夹攻”的局面，以促 进整体系统的全面改观。 “树标兵、评先进”的方法，即通过典型示范、榜 样影响来推动一般，带动全局的方法。 这些传统行政方法对于推动政府行政组织履行职能、 完成任务起到了重要的作用，许多方法一直到现在 也具有很大的作用，但是需要革新。 现代行政方法，指以现代技术工程学、运筹学、系 统论、信息论、企业管理学、经济学、计算机科学 等现代科学为基础而形成的行政方法。与传统行政 与传统行政 方法相比，其具有以下特点： 方法相比，其具有以下特点：技术性、系统性、量 化性、主导性。
在行政实践领域，从20世纪30年代开始，以罗 斯福“新政”为标志，美国开始推行国家干预 主义，直至20世纪80年代里根当选美国总统之 前，公共投资、政府管制和福利国家构成了政 府管理的基本特征。其间，美国历届政府陆续 制定了许多政府规划项目，按照古典执行模型 （政策一经制定便能得到很好的执行），这些 目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到 预期的目的，但是结果却多事与愿违。 从70年代开始，一批学者通过对约翰逊政府的 “城区新镇”项目、“伟大社会”项目、“初 等和中等教育规划”等多项政府项目的系统研 究，逐渐拓展了“政策执行”研究领域。
（3）行政执行具有直接现实性 与行政决策不同，行政执行具有直接现实性的特点。 公共政策、法律和国家意志都是一种精神性的、抽象 的存在，需要通过行政执行将其付诸于现实。 （4）行政执行具有灵活性和经常性 政策目标的模糊性、执行过程中众多利益的协调导致 政策执行过程中具有灵活性和经常性。（行政自由裁 量权） （5）行政执行具有相对独立性 一项行政执行任务一旦启动，行政机关就可以在原有 组织架构的基础上，调用资源，利用、变革、创新现 有行政组织，设计合理的行政流程，形成相对独立的 执行领导小组，通过合力保证执行的高效快捷。
2.特点 2.特点 （1）行政执行以国家行政机关作为主要的主体 长期以来，国家行政机关一直被认为是行政执行的唯 一主体。特别是凯恩斯国家干预主义学说和苏联计划 经济体制的崛起，导致30年代到70年代国家和政府的 作用不断扩大，行政国家成为一种历史现象。国家的 意志、法律、法规和公共政策的贯彻落实以及公共产 品的提供主要是通过国家行政机关来实现的。 70年代末，随着政府改革运动的兴起，“国家行政机 关是行政执行的唯一主体”理念被打破。行政机关扮 演掌舵者角色，利用市场竞争机制，使企业和社会组 织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供，形 成行政执行的多元主体格局。行政执行的主体扩大到 企业、第三部门、社会团体、社区等。它们与行政机 关之间是掌舵与划桨关系，是公共产品的安排者和提 供者之间的关系。
第七章 行政执行、方法与效率
学习目标 1.了解行政执行、行政方法、行政效率的概念 2.理解行政执行研究途径 3.理解四种基本的行政方法 4.理解行政效率的类型 5.了解政府绩效评估的意义及实践困难
主要内容
第一节 行政执行 第二节 行政方法 第三节 行政效率
第一节 行政执行
一、行政执行的涵义及特点 二、行政执行的研究途径
（2）行政执行是目的性和手段多样性的统一 行政执行是一项活动，目的在于贯彻和落实业已形成 的国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策。 但是，实现上述目标的手段可以是多样的。包括， 行政执行价值的多样性。 行政执行价值的多样性。行政执行是多种价值冲突和 妥协的过程，如民主、公正、权利保护、效率等价值。 行政执行方式的多样性。 行政执行方式的多样性。执行主体多元化、执行客体 的复杂性、价值多样性导致执行方式的多样性。一项 任务既可以由通过行政机关直接执行，也可以通过委 托、合同外包等方式让社会组织执行；既可以通过政 府单一主体提供，也可以通过市场竞争方式提供。 行政执行结果的多样性。作为决策和评估的中间环节， 行政执行结果的多样性。 相同目标会通过不同的执行，得到不同的执行结果。
3.综合研究途径 3.综合研究途径 时间： 时间：20世纪80年代中后期以来 代表人物：保罗.萨巴蒂尔（政策变迁与学习模型）、 代表人物： 文森特.奥斯特罗姆（制度分析途径）、政策网络理 论、治理理论 主要观点： 主要观点： （1）对前两种研究途径的研究成果达成了共识， 肯定其取得成果的同时认识到两者的局限。 （2）对前两种研究途径的超越和分析工具的丰富 化。如政府间关系研究、制度分析、治理理论、政 策网络、统计和计量方法广泛的运用到执行研究当 中。 （3）运用混合方法，建立一个整合模式来研究复杂 的、多层次、多变量的执行问题，特别是府际关系。
一、行政执行的涵义及特点
1.涵义：行政执行 1.涵义：行政执行（Administrative 涵义 Implementation），特指以国家行政机关为主体的 多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目 标，依法贯彻法律、法规、公共政策诸活动的总称。 其中对政策的执行也称为政策执行，行政执行的概 念包含了政策执行的概念。 行政执行概念的缘起，可从学科发展史和行政实践 两个方面分析： 学科发展史方面， 学科发展史方面，（1）行政学古典时期，信奉政治 与行政二分法，形成了“政策一经制定就会通过官 政策一经制定就会通过官 僚组织自动完美地执行”这一理念。以至于政策制 僚组织自动完美地执行 定与实际执行结果之间的差异没有进入传统公共行 政学者视野。
（2）自下而上的研究途径 时间： 时间：20世纪70年代末 代表人物：迈克尔.李普斯基、理查德.埃尔默 代表人物： 主要观点： 主要观点： 迈克尔.李普斯基的街头官僚理论 街头官僚理论是自下而上执行研究的 街头官僚理论 典型代表，其核心思想在于：街头官僚在政策执行中的 作用，并不像自上而下研究途径认为的那样，消极地、 被动地执行上级的政策；恰恰相反，街头官僚拥有很大 的自主性和自由裁量的余地。政策目标能否实现与街头 官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关。 特点： 特点：（1）重视基层官员的作用。（2）行政执行活动 是多个组织或个人（包括公众、社会组织、行政机关） 之间互动的过程。（3）从基层和个人出发看待政策执 行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基 点和焦点。
（2）行政学的修正时期，行为主义的研究方法 反对传统公共行政的规范理论，主张价值中立， 转而研究实际的行政行为，将注意力集中在个 人心理、组织行为和决策过程的研究。其中， 以西蒙为代表的决策学派，揭示了传统公共行 政理论原则之间的内在矛盾，提出“有限理性” 的观点，动摇了传统公共行政所信奉的“政策 一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行” 的理念。但西蒙同时认为“管理即决策”，将 管理和决策等同，忽略了决策和执行之间存在 差异这一客观事实。
第二节 行政方法
一、行政方法概述 二、行政基本方法
一、行政方法概述
1.行政方法的内涵 1.行政方法的内涵 行政方法，也叫行政管理方法，是指国家行政机关和 国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展 行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的 各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总 和。 行政方法包括四个方面的内容： 行政方法包括四个方面的内容： 行政基本方法，即行政手段、法律手段、经济手 （1）行政基本方法 段、纪律手段、思想政治工作手段。 （2）行政程序，即整个行政管理过程中各个阶段环节 行政程序， 所采取的一系列步骤。 行政计划， （3）行政计划，即行政组织对未来行政行为的方案。 （4）行政技术，即行政方法中运用自然科学与工程科 行政技术， 学方面的技术并逐步实现量化的方法。
二、行政执行的研究途径
三大研究途径：自上而下的研究途径、自下而上的 研究途径、整合两者的综合研究途径。 1.自上而下研究途径 自上而下研究途径 时间：20世纪70年代初期到70年代末 代表人物：阿伦.瓦尔达夫斯基、托马斯.史密斯、 卡尔.范霍恩 主要观点: （1）从中央政策制定者的角度看待政策 执行问题。“自上而下的政策制定意味着：决定的 重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因 此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的， 而处于科层等级中级层次的人们，只有执行决策罢 了”。（2）政策执行开始于政策制定终止的地方， 是将政策付诸行动的过程。
2.诱导性行政方法 2.诱导性行政方法 诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方 法，它通过有效利用非强制手段，使行政人员和公众 自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为 和活动。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，对 于行政管理来说，仅有强制性手段是不够的，还必须 要把非强制性的诱导手段与其相结合使用。 诱导性行政方法包括，思想政治教育方法、行为激励 方法。 行为激励作为行为科学方法的一种，是通过有计划地 设置一定的条件和情景，激发人们的行为动机，使之 产生某种特定的行为反应。是“需要 需要——动机 动机——行 需要 动机 行 目的——新需要 新需要”这样一个过程。 为——目的 目的 新需要
1.强制性行政方法 强制性行政方法 强制性行政方法，是指以事为中心的事务至上的行政方法， 按照这种方法，人处于从属地位，其作用的结果是人们不 得不服从于行政目标并为之努力工作。包括行政指令方法、 法律方法、经济方法。 指令方法是行政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指 指令方法 示、规定、条例、规章制度等措施，按照行政组织的系统 性和层次性进行行政管理活动的方法。具有强制性、权威 性、层次性、具体性的特点。 法律方法是通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进 法律方法 行行政管理的方法。除具有指令方法相类似的强制性、权 威性外，还具有规范性、稳定性。 经济方法是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种 经济方法 经济杠杆调节各种不同利益主体之间的关系，以取得较高 的经济效益与社会效益的行政方法，其内容包括：价格、 工资、信贷、税收、利润、罚款以及经济合同、经济责任 制等。具有间接性、关联性、有偿性等特点。
2.从传统行政方法走向现代行政方法 2.从传统行政方法走向现代行政方法 传统行政方法是在威尔逊——韦伯范式影响下形成 的遵循层级节制、程序至上、专业主义、相对封闭、 政治行政二分法等原则的行政方法。具体到中国， 具体到中国， 具体到中国 这些传统的行政方法包括： 这些传统的行政方法包括： 开诸葛亮会”的方法， “开诸葛亮会”的方法，即组织专家、学者、内行 进行研讨调查的方法。 解剖麻雀”的方法， “解剖麻雀”的方法，即对典型案例进行全面、深 入细致的分析研究方法。 走马观花与下马绣花”方法，即全面普查与重点 “走马观花与下马绣花”方法 调查相结合的调查研究方法。 蹲点种试验田”的方法， “蹲点种试验田”的方法，即深入下层有代表性的单 位，总结、试行先进经验，然后加以推广的方法。
二、行政基本方法
行政基本方法，是指一定的行政组织和行政人员， 为了履职能、完成任务、实现行政绩效，而在开展 行政管理的过程中普遍采取的措施、办法或手段。 主要包括： 强制性行政方法（行政指令方法、法律方法、经济 强制性行政方法 方法） 诱导性行政方法（思想政治教育方法、行为激励方 诱导性行政方法 法） 参与管理方法 行政责任方法