政府会计监管思考

政府会计监管思考

作者：谢玉瑞

来源：《财会通讯》2013年第04期

一、引言

1929年的全球经济危机后，各国政府普遍认为危机的根源至少可以部分地归咎于缺少诚信的会计信息市场。这时，以美国为代表，政府全面地介入会计信息的监管。会计工作必须遵循一系列规则，规则的制定者要有一定的权威。在会计规范制定权的争夺上，政府由于具有权威性、制定成本低、易于推广等优势，成为掌管会计规则制定权的最佳角色。企业是委托代理机制下各种契约的联结点。作为代理方的企业管理当局为了达到自身的利益，会提供不实的会计信息给投资者。而作为会计信息签证者的注册会计师，面对审计市场的激烈竞争，也存在为了眼前的利益而放弃职业操守的潜在激励。因此，由能够代表公共利益的政府机构加强对会计工作和会计职业的监管，便成为现实的需要。当前，我国正处于经济转型时期，金融市场和会计职业组织还不够发达。政府对会计进行适度的监管，有利于保护和平衡有关各方面的利益，确保国有资产的保值、增值，维护社会主义市场经济秩序。

二、政府会计监管现状

（一）会计监管法律法规体系不完善表现在：（1）《会计法》的缺陷。首先，《会计法》对违法的认定需要较多主观判断，执法具有较强的弹性；其次，《会计法》没有涉及民事责任；最后，《会计法》在强化财政部门会计监管权的同时，未能理顺与其他监管主体之间的关系。（2）民事赔偿责任立法滞后。我国至今未出台《民事责任赔偿法》，民事赔偿依据模糊。（3）会计监管的法规之间不够协调。相关监管部门在没有和其他监管部门进行协调和沟通的情况下，争相出台非正式的部门规定。会计监管方面的不同法规之间存在着重叠、遗漏甚至矛盾的现象。如财政部制定的适用于所有企业的会计准则（包括披露准则）和证监会制定的上市公司会计信息披露准则之间就存在矛盾。（4）我国会计法律规范的实施机制存在弱化问题。某些法律形同虚设，执法弹性较大，惩戒的威慑作用不够。

（二）政府会计监管主体太多，权责不清我国有权进行会计监管的政府部门有财政、审计（包括政府委托下的注册会计师审计）、税务、人民银行、证券监管、保险监管、工商、物价、国有资产管理等各政府相应职能部门（包括政府授权的机构）。目前，各部门之间对于会计监管工作还处于一种单兵作战的模式，缺乏横向的信息共享和有效的协调机制，造成监管权“越位”与“缺位”并存的局面。

（三）内部控制信息披露的政府管制存在薄弱环节目前我国缺乏行之有效的评价内部控制的依据和进行财务报告内部控制审核的统一标准，内部控制信息披露的相关规定在上市公司中并未得到很好的执行，强制性披露要求也由于缺乏相应的处罚机制而未取得理想的效果。

（四）政府会计监管工作缺乏监督评价体系目前，我国缺乏对政府监管部门的监管行为进行有效监管及测评的机制。会计信息质量监管的责任制度没有建立和落实，政府监管效果难以衡量，更无从实施成本效益原则下的政府监管行为约束机制。

（五）政府监管不足与监管过度并存一方面，由于我国会计政府监管供求机制的不健全，对会计市场某些领域监管不足，如很多监管机制和制度还很不完善，与现实问题相比还有些滞后。另一方面，一味地认为会计信息失真的原因在于监管力度不够，而对一些领域过度监管，如不断地、重复性地、多头地监管上市公司。

三、政府会计监管建议

（一）改革会计信息监管组织机制现在的问题不是再生成新的主体，而是细化现有的相关政府监管主体的职责，充分加强各会计监管部门之间的合作与交流，以及建立相应的法律追究体系，提高政府会计监管的运行效率。如，由政府各会计监管部门的首脑在国务院内部召开联席会议，主要研究会计信息市场监管中的有关重大问题，相互交流监管信息、协调监管政策，明确相互之间合作协调的原则及其范围和方式，签署彼此之间的监管谅解备忘录。财政部和证监会联合成立审计监管协调委员会、机构监管协调委员会，高层官员实行定期的人事流动，各派出副首脑级官员一名列席对方所召开的重要的会议。财政部门对审计部门上年已审计或列入本年度审计计划的企业和会计师事务所一律不纳入本年度检查范围。此外，在政府各会计监管部门之间建立企业监管信息网络化工作环境，将各自监管的结果组建数据库系统，这样可以有效地避免重复监管工作的发生，并可以从整体上分析企业信用体系的建设情况。从国际经验来看，会计准则制定的民间化是未来的发展趋势。应由证监会集中掌管会计准则的制定权，再由其将制定会计准则的权力转授予行业协会等民间机构，证监会则保留对会计准则的最后裁定权。这种政府间接调控的会计准则制定模式，使会计规范的制定有着统一的指导原则，既能充分发挥职业界的才智，又增强了会计准则的公允性。

（二）建立、健全会计监管的法律、法规体系首先，提高《会计法》的可操作性。制定《会计法》的实施细则，增设民事责任、建立诚信记录等有关条款。根据政府各有关部门的不同分工，对所有参与监管的部门，合理界定并尽可能详尽地规定其会计监管的职责范围，避免重复监管或监管“真空”。其次，提高会计法规之间的协调性。对于会计规范体系中某些法律法规之间的相互抵触，如《会计法》与《证券法》各自统率的会计准则与会计信息披露准则之间的不一致，加以修订和完善。第三，建立、健全会计民事法律赔偿机制。根据“民事在先，行政刑事双管齐下”的原则，在违规处罚上，应以民事责任为主，行政责任和刑事责任为辅。并从实体法上尽快建立有可操作性的民事诉讼程序，对要承担民事责任的主体的确认、责任的构成、归责的原则及民事赔偿金额的确定方式、办法、损失的计算都要做出详细的规定说明。此外，建立能够鼓励甚至是激励虚假会计信息受害者提起民事诉讼的法律制度。如确立股东集体诉讼制度和辩方举证的原则，从而形成一种由会计信息使用者组成的监督力量，使会计监管不再依靠监管机构有限的资源，而是调动了广阔的民间资源。

（三）强化内部控制信息披露政府管制首先，建立起科学合理的内部控制信息披露与监管机制。制定一套覆盖面广、针对性强、能有效运行的内部控制规范体系。出台内部控制评价和信息披露的政策操作指引，进一步明确内部控制信息披露相关主体的职责，建立健全相关的处罚机制。其次，强化高层管理人员的责任。只有使企业经营者完全承担制造虚假信息的责任，才能够真正解决会计信息失真问题。因此，要加大对经理层的控制力度，加强财务信息质量检查，通过立法对高管人员的会计造假行为，追究其民事责任和刑事责任，严厉惩处会计造假者。第三，建立单位内部会计信息质量的责任制度与责任豁免制度。组织、参与会计报告的编制、批准者都是责任主体，一旦出现会计报告虚假等违法情形，上述相关人员都应承担责任，但持反对意见且有充分证据的管理当局成员可以豁免其责任。最后，建立财务会计信用等级评价体系。会计信用等级评价体系的建设及其相应的公告制度的建设，能够极大限度地调动企业自我监管的积极性，促进企业内部会计监管的建立、健全。

（四）建立与落实政府会计监管责任追究制度一是从法律上和机制上健全对政府监管部门的问责机制。明确监管者监管不当、监管不力的法律责任。政府对正常的会计行为和监管秩序造成负面影响的，应承担相应的法律责任。建立一个由专家学者、人大代表、社会公众等组成的社会民主评议机制，对政府监管工作进行监督和评价，对政府监管腐败情况依法追究其责任。二是建立完善的、科学的政府部门监管人员绩效考核制度。在政府会计监管工作中，设计完整、详细的工作流程，制定各岗位和各种人员的工作职责。实行岗位责任制，将完成监管目标的责任从上到下、层层分解，落实到个人。三是建立必要的监管公开制度和会计行政复议制度。政府部门实施会计监管的检查和惩处程序必须向社会公开，向新闻媒体公布，在固定刊物或相关媒体上公告，使典型案件的审理、听证和处罚公开化，引导社会公众对政府监管部门工作进行监督。

（五）融合政府监管与行业自律中国注册会计师协会及各地方协会在我国整个会计行业的发展以及会计监管中具有非常重要的作用，是政府和企业之间信息传递的桥梁，一个富有效率的会计监管模式应该是政府监管与自律监管的有机结合。政府监管部门要注重发挥会计行业自律监管的作用，加强对注册会计师协会的日常指导与监督，对行业自律工作予以支持和引导，积极推进行业自律管理体制建设。强化自律组织的技术援助功能，引导会计职业走上健康发展的道路，使行业自律与政府监管的要求形成有机的统一，弥补政府监管在信息反馈和知识存量等方面存在的不足。

（六）为非政府监管主体创造良好的外部环境会计监管体系，除政府、会计职业界外，还有上市公司、市场、媒体、公众的舆论监督等非政府监管主体。政府应当在谋求多方共同治理会计造假和财务欺诈中发挥建设性作用，通过多种形式引导、鼓励市场各方参与者揭露虚假与舞弊。要实施新闻监督曝光制度和公告制度，支持媒体舆论来扶助会计监管工作。媒体的及时、客观报道既为会计信息披露监管部门提供了线索，也是促使监管行为规范化的渠道。要开设会计信用网站，建立会计信用档案。政府会计监管部门、中注协对讲诚信的企业、会计师事务所向全社会予以公告，并采取举报奖励制度和建立保护举报者的制度。

参考文献：