湘潭大学行政管理专业考研书目《公共管理导论》笔记

第一章变革的时代

1.1 引言

自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变革。传统的公共行政已经从理论上和实践上受到质疑，而新公共管理模式的应用则意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。

这种新的典范对那些曾被认为是传统公共行政基石的基本原理提出了直接的调整。

这些原理是：（1）官僚制。

（2）存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序

以供行政人员遵循。

（3）通过官僚制组织提供服务，一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商品和服务的提供者。

（4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即政治问题与行政问题的分离。

（5）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的。

（6）公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的、无个性的、终身任职的，且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。

（7）从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。

这七个原理现在已经受到了挑战：

（1）官僚制确实“业绩彪炳”，但它并非在所有的场合都运作良好，它已经产生某些消极性后果。

（2）试图寻求一种最佳的工作方式是非常困难的，且容易造成组织运作的讲话。

（3）官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式。

（4）政治与行政问题长期交织在一起，但这种现象对管理结构的影响直到最近才显露出来。（5）尽管公务员可能受到公共利益的激励，但不容否认，他们本身又是政治活动的参与者。

他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己的晋升或所在机构而工作。

（6）公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱，尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。

（7）公共部门中的任务目前被认为更具有管理性，它要求人们对实现结果负有责任，而不是被看作“行政性”的，且公务员的任务也不仅仅是执行命令。

1.2 一种新典范

公共部门管理的基本典范包括两种对立的组织形式：官僚制组织与市场组织。

这两种组织形式的主要区别在于，一个是选择性，另一个是强制性；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。它们建立在完全不同的世界观基础之上。传统行政模式的基础是官僚制，而新公共管理的基础则是市场。

一种典范并不意味着必须存在一系列一致同意的观点，相反，它是指一些短期存在、并被学科实践揭示出来的观点。传统的行政模式源自于韦伯、威尔逊和泰勒的理论，在特定的时间条件下，它拥有大量的知识、教材以及接近同行的办法。从这个意义上讲，传统的行政模式确实符合典范的这一特征。从典范的意义上讲，传统行政模式的理论基础是官僚制理论。新公共管理典范具有完全不同的基本理论基础，即经济学理论与私营部门管理理论。

典范变迁是一个渐进性过程，一种思想流派的衰落往往伴随着一种替代性流派的产生，在此

这种新流派就是新公共管理。在决定拒绝一种典范的同时，总是决定接受另一种典范；在引起决定的决断中，包含着对两种典范的本质及其相互之间关系的比较。

1.3 一种新方法的出现

20世纪90年代初期，大多数先进国家和许多发展中国家都产生了一种新的公共部门管理

模式。

在英国，20世纪80年代发生了一系列的改革，如撒切尔政府时期的大规模公共企业民营化改革、精简公共部门改革等。不久以后理论家们就开始察觉到管理形式发展的一种新趋势。在美国，一个重要事件是1992年奥斯本和盖布勒出版了《重塑政府》艺术。克林顿当选后，副总统戈尔的《全国绩效并评估》明显受到奥斯本和盖布勒影响。戈尔报告试图通过四条主要原则来改变美国联邦政府的文化：（1）削减烦琐、拖拉的办事程序；（2）顾客至上；（3）授予下属取得结果的权利；（4）回归本源，“产生一个花费少、效果好的政府”。

公共管理改革是在完全不同的基本理论的指导下进行的，这些基本理论包括：政府工作人员受到经济动机的支配；私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验；行政不可能脱离于政治。这种理论的变革是由行政转变为管理，前者主要是指执行指令，而后者则意味着实现结果，并为此承担个人责任。

1.4 行政与管理

行政的职能与管理相比更狭窄，限制也多。因此，从公共行政转变为公共管理意味着在理论上与职能上发生重大的变革。

行政从本质上是指执行指令和服务；而管理则指：（1）实现结果，（2）管理者实现结果的个人责任。“行政”和“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不太一样。公共行政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序、将政策转化为行动以及办公室管理。而“管理”确实包括“行政”在内，而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。

这两个要素并不一定存在与传统的行政体制中。公共行政注重的是过程、程序和符合规定；而公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现“结果”，并为此承担责任。

公共行政与公共管理

公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应被看作是两个相互竞争的典范。在本书中，“公共管理”与“新公共管理”这两个术语将被或多或少地交替使用，主要原因有两个：（1）新公共管理已经再也不“新”，它已经牢固地确立起来；（2）在公共部门中发生了行政与管理之间的重要转型，而“公共管理”可以掐大概地描述这种转型。

1.5 变革的紧迫问题

公共部门所发生的变革是对某些相互关联的紧迫问题作出的一种回应，这些紧迫问题包括：（1）对公共部门的抨击（2）经济理论的变革（3）私营部门的变革，尤其是全球化作为一种经济力量带来的冲击（4）技术变革。

对公共部门的抨击

公共部门主要在三个方面受到了抨击。

（1）公共部门的规模过于庞大，浪费了过多的稀缺资源。

（2）有些国家的政府已经对关于政府范围的争论进行了回应。作为对批评的回应，许多先前由政府从事的活动开始回归到私营部门。

（3）特别是由于官僚制正在成为一种极不受欢迎的组织形式，政府的方法正在受到持续的抨击。

经济理论

公共选择理论公共选择理论是为将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想的一个分支。它根据标准的经济学假定作出预测，然后寻求证据来验证这些预测是否合理。这种胡萝卜和大棒支配性为的假定适用于任何领域。官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的刺激，而是被认为受到其利己利益的刺激。从这一视角观察时，官僚制的运行状况并不好，因为个体官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化；他们是谋求其自身福利最大化，而不是谋求公共利益最大化。

委托—代理理论委托—代理的经济理论也是一个运用于公共部门——尤其是责任制的理论。该理论是针对私营部门的问题发展起来的，旨在揭示私营企业中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的差异。

委托—代理理论在公共部门中的应用与在私营部门中的应用相比较，在责任方面有一定的难度。人们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正意愿是什么。公共服务的委托人——所有者——是全体选民，但是他们的利益是分散的，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。

交易成本理论该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用与公共部门；如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。

私营部门的变革

公共部门变革面临的另一个紧迫问题是私营部门的迅速变化以及私营经济和国家竞争力受到公共部门的管理和效率的影响这一现实。近几年来，大多数国家的私营部门面临着巨大的变革，处于通常较为困难的调整过程中。如果政府不像私营部门那样对公共部门进行改革，那么它的信用将会受到挑战。

技术变革

技术变革对包括政府管理在内的各种管理都有所影响。无论是在趋向公共管理的新形式方面，还是在脱离传统的官僚制方面，技术变革都应被视为主要的推动力量之一。

1.6 结论

传统的行政模式已经被新公共管理取而代之。发生这种变革的主要原因在于，传统的模式已经不能很好地发挥作用。政治领导人和公众都认为，他们从公共部门接受的服务是贫乏的、效率低下的、与现实脱节的。除了缩减其作用范围外，政府也通过实施一系列的改革对关于其管理的批评作出回应。在此过程中，大量应用了经验方法、复杂的统计技术，尤其是经济学和经济学家的理论与方法。