2017北邮行管考研欧文·休斯《公共管理导论》状元笔记

第六章公共政策与政策分析【考点1】引言公共政策是对政府与其顾客间的相互作用进行研究并揭示其特点的一种方法，政策研究和政策分析只是其正统称谓而已。

现在两种公共政策的方法，每一种均有其自身的关注点和所强调的侧重点。

第一种被称为“政策分析”；第二种是“政治性的公共政策”。

政策分析通过较抽象的统计资料和数学模型来研究决策和政策制定的问题。

政治性公共政策论者更感兴趣的是公共政策的结果，成效，决定特殊事件的政治上的相互作用和政策领域而不是统计方法的作用。

总的来说，以上这些都意味着，人们开始对传统的公共行政模式不满并已经失去了耐心，不论对数字还是对结果的关注都被归结为对过程的关注。

我们或许可以将公共政策看作一种独立的典范，并与公共行政和公共管理相竞争，也可以认为是一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。

对传统模式的批评在于更多的运用经验性方法支持甚至取代决策，而不是更多的探讨基础性问题。

管理主义模式运用经验主义从公共政策中获得好处，但是他们理论则完全是经济学的——并通常是经验性的——而不是公共政策。

【考点2】政策分析和政治性的公共政策学派之间对公共政策的定义存在一定的分歧。

从政策分析的角度来看，帕特和斯普林格认为：“政策研究的功能在于通过提供准确有用的决策信息来推进公共政策过程。

那些从技术上看来充分有用的信息制作技能则位于政策研究过程的核心地位而无论使用何种特殊的方法论。

”这个定义强调所使用的方法。

奎德也是如此定义的，他将该领域定义为：为了对社会技术问题有更深的了解并提出更好的解决方法，一种应用性的研究正得以实施。

为了帮助政策制定者选择最有利的行动，该方法试图将现代科学和技术引入有关的社会问题，并对可行的行动方法进行政策分析，以获得有关运用效果和执行效果的信息并整理相关证据。

奎德在政府研究领域方面运用传统的方法也是科学和统计学。

在运用这些程序要求甚至做出决策时，关键在于技术和科学。

林恩的公共政策的定义及其特点林恩，所采用的方法迥然不同，并且强调政治上的相互作用，而政策是这种相互作用的结果在他的定义中。

公共政策可以被描述为不同个体所构成的分散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。

这些组织由在一个由政治制度，各种规定和措施组成的体系中运行，他们处于社会和文化的影响之下。

此定义的关键特征是：第一，公共政策是政府的“输出信号”即产出，此定义避免了某些问题，不去规定更确切的意思或指明特殊环境下的特别的产出类型。

第二，此过程被描述成分散的过程；公共政策的制定是一个让人难以捉摸的过程。

除了通过政府内部的政治过程，没有人知道政策从何处产生的，政府中的官僚制组织与外部利益集团或政治官员一样都是政治的行动者。

第三，林恩更确切地表达了这种思想的局限性。

公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织机构，利益集团的限制，甚至会受到社会和文化的影响。

【考点3】从公共行政，政治学或新公共管理的角度来描述公共政策的方法会出现许多问题。

公共政策与公共行政的区别相当明显，公共政策更加关注于分析的方法和数字，而不是传统公共行政模式的通才方法。

公共行政被认为是有才华的业余者的领域，英明和有序的统治与任何一种方法和统计都无关。

公共政策则比公共行政更多的偏向“政治”，并且更多地强调运用技术的，甚至数学的方法进行决策。

由于公共政策的确赋予了官僚决策权和政治角色，因此比公共行政更实际。

将公共行政从政治科学中区别出来尤其困难，并且很难断定某项特殊的研究到底只属于公共行政还是属于政治学。

公共政策比公共行政政治化，有更强的相关性。

公共政策与新的公共管理的关系也比较模糊，新公共管理使用经验的，但常属于经济学的模式。

政策分析方法则仅仅将经济学作为多种方法中一种加以应用，在绝大多数情况下，它使用的是归纳法，而经济则使用的是演绎法。

【考点4】经验主义方法很多人认为政策分析和政策分析人员需要掌握多种经验方法和技能。

从某种观点来看，有两类技能是不可缺少的。

首先是“科学技能”，它包括三种范畴（1）信息构成技能，它可增强分析人员阐明政策思想以及与其现实事件是否相符的能力；（2）信息收集技能，提供给分析人员对人物，目标或事件进行准确观察的方法和工具；（3）信息分析技能，引导分析人员以经验的证据中得出结论。

以上这些技能由于不是独立的，而是密切相关的；这些技能也与政策，计划和管理技能等所谓的“辅助性技能”有关。

在政策分析中使用的某些经验方法包括：（1）成本效益分析（在没有概率性的不相关的备择方案中进行最优选择）；（2）决策理论在有偶然概率的方案中进行最优选择；（3）最佳水平分析（找出一种最优政策，过多或过少都不理想的；（4）配置理论（最佳组合分析）；（5）时间最优化模式（决策系统的设计使时间消耗最少）。

在将数理方法运用于政策分析方面，内格尔可能是关键性的人物。

一般而言，建立在管理科学基础的上的政策评估“似乎能够改进决策过程”。

决策更有可能实现利益最大化，或至少在降低成本的情况下增加社会效益。

正确的政策是技术革新效益最大化所必备的条件，如果没有合适的公共政策环境，技术革新就不太可能实现。

【考点5】政策过程模式安德森将政策环境模式分为五个阶段：问题识别和议程确定，组织，制定，采纳，实施和评估。

奎德认为的五种要素：问题的确定、探求备选方案、预测未来环境、模拟各种备选方案的影响和评估各种备选方案。

斯托克和泽克豪泽也提出了一个有五个步骤地过程。

确定潜在的问题和追求的目标；提供可能的选择方案；预测各种备选方案的后果；确定方案实现与否的测量标准；选择最优行动方案。

巴顿和萨维基提出一个包含六个步骤的模式：正如他们所说，在进行政策分析方面不存在一个能够得到一致同意的方法。

他们的模式只是研究特殊政策问题的比较有效的框架之一。

第一步；核实，准确和详细说明问题，在开始研究任何政策问题之前，第一步当然是详细说明这个问题实际是什么。

因为公共政策经常是相互联系的，这一步并不一定很容易确立。

公共部门中的问题很难确定，政策目标也不明显或者同时有几个目标要完成，尤其在健康，福利等范围较大的领域更是如此，但如果这些问题不确定就不能制定明确的政策。

因此分析人员有时应该通过将有关特定问题分解为一些能被处理的独立问题提出问题。

第二步，建立评估标准。

巴顿和萨维基模式的创新之处是在早期阶段设定评估标准，在这步骤中不是一味地关注成本，而是可以考虑其他的评估标准。

其他的评估标准可能包括效力，政治上的可接受性或者甚至投票结果和公正性。

第三步；确定可备选方案，在明确了目标和建立评估标准时，就有可能制定出一套实现既定目标的可提供选择的方案，努力思考可能是确定选择的方案的最有利的方法。

可供选择方案也可以通过研究性的分析和实验，通过头脑风暴技术，或是情景描述的方法来确定；同时非传统的备择方案也不可忽视。

第四步；评估备选的政策，一旦确立了可供选择的政策，则每一个备选方案都是可以进行严格的评估的，可以通过对每一个可供选择的建议是支持还是反对的立场来确定要根据情况适用定量分析和定性分析，另外这一阶段，我们仍需要收集很多数据，或是对那些遇到的问题重新界定。

第五步，列举并选择备选方案，评估的结果可能向顾客提出一系列备选方案，或是有倾向性的备选方案，要知道的是没有一个备选方案是完美无缺的。

因此，要知道技术上有优势的方案和政治上可行的方案是有差别的。

而方案的贯彻也发生在这一阶段，要对任务和责任进行分配，并对如何执行政策过程加以监控。

第六步；监控政策结果，对政策的关注要求在政策和计划的执行过程中实施监控，以确保不会出现意想不到的变化，监测它们的影响确立它们是否会产生预期的影响或者决定是否继续执行，修正还是终止它们。

在分析政策时，该模式或其中有所助益。

但我们更应该明白模式本身不应成为循规蹈矩的诱惑物，而应实事求是，具体分析。

【考点6】政策分析方法的局限性在某种程度上，政策分析是传统的公共行政模式的一大进步。

像政府这样庞大的实体收集各种各样的数据，其中许多都应该遵循数学方法。

但这种方法在很多方面也有缺陷。

1、定量方法数字的确是有用的，并且还能为决策者提供信息，但是公共政策对此强调得有些过多。

没有人会试图将那些政策分析能起到良好效用的领域——例如有关交通问题的研究领域——与那些常常争论不休的政治和社会问题领域——如福利领域——区分开来。

但作为一套适用于所有领域的技术，若采用推销或强行推销的方式，实际上可能会降低该技术在本应有一定意义的领域中的运用效果。

2、独立的公共政策学公共政策学自创立后出现了从其渊源的公共行政学分离出来的趋势，对于热心的研究者而言，这是很自然的。

但学科的独立产生了其他一些影响，它在官僚组织中创立了与其他工作几乎没有共性的职业群体。

在有些机构中，受过公共政策训练的人则会脱颖而出。

若没有这种明显的分化，公共政策和公共行政可能会有更大的影响。

3、过度强调政策政策分析并非像假定的那样通过分析可以获得唯一的最佳结果，而是存在一系列的可能方案，每一种方案根据可接受程度有自身的成本与收益。

公共政策模式存在的一个问题是缺乏个性。

从公共管理者的角度看，可能更看重与政治的和人际关系的因素。

4、没有运用或运用欠佳没有证据表明上面提出的那些正式的方法确实已得到采纳。

或者说，即使它们曾被遵循，但现在没有被遵循。

事实是，“许多关于公共决策的研究都是非常概括和抽象，并远离政府的实际运作”。

因为实践中并不存在“正确无误”的决策方案，而试图发现唯一的方案则等于接受了公共行政的过时的“最佳工作方式”的思想。

5、理性模式林德布罗姆对这一理性模式做了较为充分的描述，1、面对一个既定的问题；2、理性人首先在其头脑中确定他的目的、价值或目标，继而进行分级排列或对它们加以组织；3、然后列出实现其目标的所有可能的重要方法或政策；4、并且调查各种备选政策所产生的所有重要的结果；5、在这一阶段，他能够将每一项政策的结果与目标进行比较；6、这样可以选择结果与目标最相匹配的政策。

这清楚地表明了政策的目标之所在。

西蒙的著作中有一个众所周知的观点，一个完全理性的决策过程需要进行大量的决策，它将复杂的问题分解为许多小、比较容易理解的部分，选择最令人满意的备选方案，避免出现不必要的不确定性，按照适当和有效的行为标准采取行动。

但“尽管个体是趋向理性的，他们的理性会市会受到有限的认知和情感能力的制约”。

政策分析的“第三阶段”往往警告人们不要过分依赖理性模式。

巴顿和萨维基指出：如果理性模式能够得以遵从，则理性决策必须进行修正，因为他们缺乏政治上的可行性。

一个理性的、逻辑的和技术上可行的政策可能因为政治体系的不接受而不能被采用。

数据本身通常并不会讲话，好的思想也不是总会被采纳。

分析人员和决策人员不断地面临着技术优越性和政治可能性之间的冲突。