集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践调查报告

集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践摘要：1、《土地管理法》已经完成修改，但是其他配套法律法规尚未进行修订，关于经营性建设用地的用途、出让、抵押、处置有较多不明确的地方，但是按照集体经营性建设用地和国有建设用地同权同责的基本思路，规则也会类似。

2、农村集体经济组织（包括经济合作社、经济联合社、经济联合总社）是集体经营建设用地入市的主体，根据试点地区经验，也可以组建统一的入市平台公司，由该公司作为入市和金融业务的开展主体，信用风险判断时需要予以关注。

3、集体土地出让的土地使用权的期限与同类用途的国有建设用地使用权期限趋同；出租期限有可能受到合同法20年的限制，具体需待政策法规进一步明确。

4、集体经营性建设用地抵押可参照同类用途的国有建设用地执行。

5、土地入市及再转让环节，收入扣除取得成本和开发成本后，需要按比例缴纳土地增值收益调节金。

6、市场已有的针对集体经营性用地的融资方案有土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款，覆盖集体土地从整理入市到持有阶段。

7、试点地区的政策法规由较多是不公开的，且试点的事项是没有特别明确的法律法规规定。

金融机构如果要介入类似项目，建议与当地的发改委、规划与自然资源部门对不明确的事项进行详细的调查。

8、如北京地区，土地竞拍保证金是缴纳至镇级统筹公司，可关注该类企业的存款营销。

一、试点时期的政策文件体系及北京市的相关规定根据相关文件，集体经营性土地入市试点自2015年始，至2019年12月31日开展试点的法律授权文件到期。

2020年开始后续将衔接修改后《土地管理法》，试点期间全国及北京市依据的法律法规及相关政策文件如下：(一)中共中央2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出改革试点的主要任务“建立农村集体经营性建设用地入市制度。

针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度”(二)全国人大及其常委会2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

上述调整在2017年12月31日前试行。

后经过全国人大常委会两次延期，试点期间延长至2019年12月31日。

(三)国务院2108年12月23日，国务院向全国人大常委会提交了《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。

(四)银保监会与原国土资源部2016年5月13日，银保监会、原国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》，经过延期之后，至2019年12月31日。

另外原国土资源部颁布了《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》，该通知目前无公开信息。

(五)北京市北京市颁布的政策法规主要有《北京市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》（未公开）、《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（公开）、《北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于瀛海镇区级统筹地块集体经营性建设用地建设共有产权房项目》（未公开）、《大兴区农村土地制度改革试点领导小组办公室关于瀛海镇区级统筹地块集体经营性建设用地建设共有产权房项目手续办理推进会会议纪要》（未公开），因处于试点阶段，众多政策文件尚未公开，无法查阅。

二、《土地管理法》实施后关于集体经营性建设用地入市的解读根据《土地管理法》1，集体经营性建设用地入市需满足如下条件：1《土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签(一)土地利用总体规划、城乡规划列为工业、商业等经营性用途。

目前没有规范性文件对经营性用途做明确规定，《土地管理法》对经营性用途的列举包括工业、商业等。

与“经营性用途”相类似的是“经营性用地”。

我国最早出现“经营性用地”的概念是在1992年《国家土地管理局关于认真贯彻国务院严格制止乱占滥用耕地和发展房地产业有关文件的通知》，“经营性用地”对应的概念是“非经营性用地”，区分的目的是对两类用地采用不同的使用权设立方式，“经营性用地”采用招拍挂，“非经营性用地”采用划拨方式，后续文件提及“经营性用地”时，所列举的多为工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等，如《物权法》第一百三十七条规定商品住宅用地属于“经营性用地”2。

因此如果将“经营性用地”与“经营性用途”等同，则商品住宅也包括在内，但基于谨慎原则，在未出具具体明确的规定前，经营性用途建议参照《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）与《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号），并排除商品住宅；对于北京市，可参考《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南》。

在《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》对集体经营性建设用地作出了明确的定义“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

”(二)集体经营性建设用地必须是依法登记的原国土资源部自2014年开始陆续发文，开展农村宅基地及集体建设用地以及其上建筑物、构筑物的统一登记3，按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等法规政策规定，颁发统一的不动产权证书，能够入市的集体经营性建设用地，必须是经过登记的，取得相应权利证书的。

(三)土地流转的方式为土地所有权人以出让、出租等方式进行流转。

订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。

具体办法由国务院制定。

”第六十四条“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

”2“……。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

……”3《国土资源部财政部住房和城乡建设部农业部国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）；《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》1、集体经济组织农民集体所有的土地属于村农民集体所有4，全体农民为所有权人，是共有关系。

村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织或者村民委员会是法定的权利行使主体5，其以法人身份，作为法律上的主体，对外从事相应的交易活动。

村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、村民委员会均是民法上的法人6，属特别法人，可以从事相应的民事法律行为，并独立承担责任。

农村集体产权制度改革之后，农村集体经济组织分为三级，包括组、村、乡（镇）三级，分别对应的名称是经济合作社、经济联合社、经济联合总社，或者股份经济合作社、股份经济合作联合社、股份经济合作联合总社。

仅有村级农村集体经济组织的，名称可以称为经济合作社或股份经济合作社。

7集体经营性建设用地出让及出租，决策要求是本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；对外的行为主体是村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织或者村民委员会。

2、出让根据新《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地出让、租赁的最高年限参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。

参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条关于国有建设用地出让最高期限的规定，集体经营性建设用地出让最高期限可为：工业用地五十年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者4《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

”《物权法》第六十条规定：“第六十条【农民集体所有权的行使】对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

”5《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》（现行有效）“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。

村民委员会组织法第四条第三款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。

”同意省农委的意见，即依照上述规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。

”6《民法总则》第九十九条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格。

法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。

”第一百条规定“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。

法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定。

”；第一百零一条规定“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。