丹麦养老保险制度改革

丹麦养老保险制度改革提要：本文描述和分析了丹麦养老保险制度改革的内容与动因，得到了两点启示：养老保险是一项应该由政府部门与非政府部门合力开展的社会事业；现收现付制与基金制相结合的混合制可能是一种更为理性和有效的养老保险制度融资方式。

关键词：养老保险现收现付制基金制混合制一丹麦的养老保险制度自１８９１年建立以来，得到了政府的一贯重视和支持。

在本世纪七十至八十年代社会保障制度大幅度调整和社会保障支出大力削减的经济困难时期，养老保险待遇仍得到了维持并有所提高。

至１９９５年，政府用于养老保险方面的支出占整个社会保障支出和国内生产总值的比重分别达到了４８．２％和１５．８％。

所有永久居民，不论曾否就业，只要达到法定退休年龄（６７周岁），每人每年均可享受约９０７２０克郎的基本公共养老金待遇，其中退休前就业者，每人每年还可获得最多达约１２６６０克郎的补充公共养老金。

丹麦养老保险待遇是相当优厚的。

然而，早在１９８９年保守党政府还在位时，政府已经开始了对这种由基本公共养老金计划（Basic Public Pension Scheme ）和补充公共养老金计划（Additional Public Pension Scheme）构成的几乎完全由政府税收资助的高标准保险待遇的养老保险制度的改革。

由于养老保险涉及越来越众的老年人的切身利益和长期以来丹麦人对社会保障制度持有很高的期望以及其他方面的种种压力和阻力，使得这一改革不可能大刀阔斧地进行。

时至今日，老年人的养老金固然仍主要地来自于政府的给付，但是由政府独家推动的单轨二层次运行的传统的养老保险制度正在向由政府部门和私人部门共同推动的双轨四层次保险的养老保险制度转变。

转型后的养老保险制度由基本保障（Basic Security）和收入维持（Income Maintenance）两大部分构成并分别由政府部门和私人部门所推动。

基本保障由人民年金计划（People's Pension Scheme ）和补充年金计划（Additional Pension Scheme）组成。

两者的共同点：一是均由政府推动；二是均由政府统一立法和强制执行。

两者的区别：一是融资方式不同。

人民年金计划的资金完全来自于政府一般税收（General Revenue），实行现收现付制（Pay-as-you-go System）。

补充年金计划的资金来自于按职工每周劳动时间（而非每周就业收入）长短而定缴费额的缴纳，其中雇主负担三分之二，雇员承担三分之一。

雇员所缴部分由其雇主在支付就业收入时代扣代缴，实行完全基金制（Fully Funded System）。

二是享受待遇的条件不同。

享受人民年金的唯一条件是永久居民，而补充年金还须是已履行过缴费义务。

三是待遇支付标准不一。

人民年金按单一价格（Flat Rate）标准支付，而补充年同。

人民年金涵盖全体永久居民，而补充年金覆盖全体就业并缴费的永久居民。

收入维持同样包括两部分：职业年金计划（Occupational Pension Scheme）和私人年金计划（Private Pension Scheme）。

两者的相同之处：（1）均由私人团体或商业性机构推动和管理。

（2）权利与义务基本对等。

即受保障者权利的享受以缴费义务的履行为先决条件，并且待遇之厚薄取决于所尽义务的多寡。

（3）覆盖面均仅限于参保者，而非全体居民。

两者的不同之处在于：（1）职业年金建立在集体协议（Collective Agreements）之上并通常带有强制性，即所有基金会会员或工会会员都必须参加。

私人年金完全取决于个人意愿。

（2）缴费标准不同。

职业年金的缴费额等于参保者就业收入和按集体协议确定的比例的积，就业收入与缴费额成正比。

目前丹麦职业年金计划的总缴费率：一般工人等为９％；普通医护人员等为１２％；大学教授等高级专家为１５％。

其中雇主承担三分之二，雇员自己须支付三分之一。

私人年金的缴费标准比较灵活，缴费比例与数额并不直接决定于参加者的收入。

（3）享受待遇的标准不同。

职业年金支付标准的高低取决于体现参保者就业时间长短和就业收入多少的保费储存额的大小，而私人年金通常按保险合同订立时约定的标准来支付。

（4）两者均属基金制，但在具体实施上又不尽相同。

职业年金计划实行规定缴费制（Defined Contribution），即每一个参保者定期将按规定标准计算的保险费存入账户，将来从该账户领取养老金的实施方式。

而私人年金计划实行的一般是规定受益制（Defined Benefit），即由计划主办者做出承诺，参保者在按规定做出贡献后，将来按预定标准分期分批或一次性从该计划获得养老金的实施方式。

不难发现，新的成长中的养老保险制度将有助于政府从长期以来统包养老保险而今面临收支困难的被动局面中解脱出来，使政府今后在养老保险方面的职责严格地限于基本保障领域，老年人收入水平的维持不再是政府应尽的义务。

换言之，个人未来的命运将更多地与其现在和过去的工作表现及贡献大小联系起来。

这种变革，无疑会增强个人在养老保险方面的责任心和自觉性。

伴随着新制度的逐步确立和由弱变强，特别是私人部门推动的收入维持养老保险制度的发展和壮大，不同老年人因其退休前的不同表现和贡献所引起的养老金收入差异将会日益明显。

这种收入的差异必将对人们的行为乃至整个社会经济效率和社会进步等产生深远的影响。

二如果说丹麦养老保险制度的建立主要是因为十九世纪七十年代在欧洲爆发的“玉米销售危机”，给丹麦农场主及农场工人造成的严重打击迫使政府必须承担起社会保障的责任，那么一百年后丹麦政府不得不对传统养老保险制度进行根本性调整与变革则是多种因素共同使然。

其一，人口老龄化的加剧，养老保险支出的过快增长已使政府难以承受。

进入九十年代，丹麦每五个人中至少有一个人在６０岁以上。

这一比例大大高于欧洲各国的平均水平。

虽然，目前丹麦老年人的法定退休年龄仍高达６７周岁，但至１９９５年达到法定退休年龄的人口占１６岁以上人口的比重高达２６.７％。

如果加上一些提前退休者和残疾人年金领取者，则该比重已超过了３０％。

与此同时，年轻人比重正迅速下降。

人口老龄化的加剧使养老保险的社会和经济负担日渐沉重。

１９９５年养老保险方面的政府支出已占政府全部社会保障支出的近二分之一。

寻求有效途径来减轻政府养老保险支出增长的巨大压力已刻不容缓。

其二，降低个人所得税负担的举措也使政府处于收支困境之中。

长期以来，丹麦实行了高收入支撑高税收，高税收资助高福利的社会经济福利政策。

然而从八十年代以来这种政策的执行已越来越困难。

一方面，个人收入增长缓慢甚至无实际增长，另一方面社会保障支出却在持续而快速地增长。

结果，个人税收负担的绝对或相对加重大大地抑制了就业者工作的热情和积极性。

降低个人所得税边际税率以适当降低个人所得税负担成为１９９４年开始的税制改革的中心内容之一。

这使本来就感收支困难的政府财政捉襟见肘。

在政府看来，减收的同时减少社会保障（含养老保险）支出是极为必要的，也是天经地义的。

其三，原有权利与义务几乎完全脱节的养老保险制度过于追求所谓的“公平”，无可否认它以一定的社会经济效率为代价。

经济效率得不到应有的提高，在制约人民收入和生活水平有效提高的同时，也制约了政府收入的增长。

于政府于老百姓，重新认识并适当调整公平与效率的关系也就变得极为重要和迫切。

实行新的养老保险制度将有利于缓解政府支出的压力，也可以更好地调动雇主与雇员的积极性和责任心，使社会经济效率得到应有的提高。

其四，１９８２年至１９９２年期间，保守党政府所倡导的以加快地方独立性和部门私有化为主要特征的对民主国家模式的社会保障制度的改革，纵然因种种缘由而走走停停，但到１９９３年，当民主社会党重新执政时，包括养老保险在内的整个社会保障制度的改革已成大势所趋，社会民主党只能顺水推舟。

其五，欧洲社会经济福利政策一体化的进程正不断加快，虽然象丹麦等一些国家对社会经济福利政策特别是社会福利政策的一体化备感忧虑并怀有抵触情绪。

１９９７年以统一欧洲货币为主兼含社会保障政策等丰富内容的荷兰阿姆斯特丹协议的达成以无可争辩的事实表明：欧洲高福利国家和低福利国家正以较为积极的姿态向同一目标迈进。

事实上，从近年来北欧诸国社会保障制度点点滴滴、潜移默化的变革中也能感觉到，北欧民主国家模式的社会保障制度正在逐步地与英国贝弗里奇模式和德国俾斯麦模式或者说欧洲大陆主流模式的社会保障制度靠近、渗透与融合。

从这个意义上说，丹麦养老保险制度的改革不仅是丹麦人本身的选择，更应该是整个欧洲社会保障制度逐步实现一体化的客观要求。

三基于对丹麦养老保险制度的变革及其原因的分析，得到如下两点启示。

启示一：养老保险是政府和非政府部门的共同行为。

包括养老保险在内的整个社会保障制度是现代社会发展的产物，也是保持现代社会进一步发展的“稳定器”和“安全网”。

由于现代市场经济下，市场机制本身所存有的诸如无法有效提供公共财货等的缺陷，决定了非市场机制（政府财政机制）在发挥“稳定器”和“安全网”等方面具有无可替代的作用。

尤其是给那些社会弱者和贫困者提供必要的生活来源更是政府应尽的责任和义务，因为私人机构显然是难以从制度上和根本上为这些社会成员有效且稳定地提供社会保障待遇的。

这也是为什么把包括养老保险在内的社会保障列入政府行为的重要理由之一。

另一方面，从丹麦养老保险制度由过去完全由政府出资推动到当前由政府和私人机构共同推动的变革来看，开展养老保险工作似乎不是也不该是政府单方的责任和义务。

不可否认，丹麦原有的由政府独家推动的养老保险制度在收入分配方面曾发挥出了积极的作用。

但与之而来的副作用也是不可小觑的。

其最主要地表现为社会成员的责任心和进取心受到影响，以及由此而致的效率提高制约。

这种制约的结果是政府收入增长受阻和由此而致的政府收支困难。

原有高水平养老保险制度维持缺乏稳固的经济基础，变革这一制度自然是一种必然的也是积极的选择。

可见，整个养老保险不能完全由商业保险机构来开展，也不该完全由政府部门来举办，应该是由政府部门和私人机构合力开展的一项事业。

政府应侧重于保障老年人基本生活权利的水平较低的基本养老保险，而私人部门着力于提高老年人生活水准的补充性和个人储蓄性养老保险，合理分工，协调发展。

启示二：混合制可能是一种更为合理的养老金融资方式。

在现收现付制的融资方式下，正退休着的一代人的养老金来自于正工作着的一代人的缴税（费）。

作为某一代人，其为上代退休者养老金的缴费（税）而牺牲的福利可能大于也可能小于其从下代工作者缴费（税）中所获得的养老金福利。

然而，现代市场经济国家的养老金待遇水平的确定与调整的主要依据是工资所得的水平及其变动状况。

从理论上说，在现收现付制的融资方式下，任何一个时期的退休着一代人的养老金与工作着一代人的就业所得总会保持一个相对稳定的替代率。