我国自然灾害救助财政投入现状_问题及对策_祁毓

“自然灾害”是人类依赖的自然界所发生的异常现象。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特点。自２０世纪９０年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已经成为影响经济社会和谐发展的重要因素。目前针对自然灾害防治、救助的研究比较多，孙婧（２００６）①立足政府角度，提出了政府在自然灾害救助方式中的作用即政府在辨析不同灾害救助方式经济效果的基础上对救助方式进行甄选。政府理应发挥相应的作用，同时市场由于自身的优势也应该有“一席之地”。郭福厚（２００５）②以洪涝灾害为例，提出了建立洪水保险机制的必要性，进而提出建立自然灾害保险救助体系。当前金融保险也是自然灾害救助中的一支重要力量，史予（２００３）③认为剧烈的自然灾害会给保险公司和国家财政带来承重的负担，发行巨灾债券不失为一种有益的尝试。王权典（２００３）④从立法角度强调法制在我国灾害防治建设中的重要作用。而从财政支出角度分析我国自然灾害救助绩效的不多，本文不再讨论我国自然灾害救助的渠道、方式等，而是立足财政支出角度，分析近年来我国自然灾害频发的现状和财政支出的数据，探讨当前财政在该项投入中的效益以及存在的问题，并根据实际提出财政支持自然灾害救助的有益对策。

一、我国自然灾害频发及财政投入现状

（一）我国的自然灾害现状

自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件。自然灾害是自然异常和人类社会相互作用的产物。现阶段主要的自然灾害有气象灾害、地质灾害、洪涝风暴潮等水文灾害、病虫虫害和鼠害等生物灾害。联合国减灾战略发布的《２００６年灾害统计》显示２００６年全球因自然灾害造成的经济损失为１９０亿美元，大大低于２００５年的２１００亿美元，但受灾害影响的人口数量仍然较高，共有２１０００多人死亡⑤。２０世纪７０年代以来，尽管自然灾害次数增加，死亡人数下降，但灾害损失却越来越大，受影响人数也越来越多，灾害对人类社会的损害程度增加了。

我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。根据联合国统计数据，２００６年中国是受自然灾害影响最多的国家。正如表１所显示的：我国自然灾害呈现出灾害总类多而且灾次频发，如海洋赤潮发生的次数从２００１年的７７次上升到２００５的８２次。总体上看，自然灾害的发生与自然界自身规律有很大的联系，但是由于人类的不协调活动，发生灾害的概率大增，而且破坏力更强、损失更大。以我国地质灾害、海洋灾害和地震为例，灾害发生的频率呈现逐年递增的趋势，经济损失逐年扩大，这三大自然灾害２００１年总损失为４９７１４８万元，到２００４年达到１０５２２８７万元，唯一庆幸的是由于国家和个人安全意识的增强，人员伤亡情况有所缓解，

我国自然灾害救助财政投入

现状、问题及对策

祁毓

（中南财经政法大学，武汉４３００７４）

①孙婧：灾害救助方式的政府决策［Ｊ］．中国减灾，２００６（１０）：３２－３３。

②郭福厚：试论建立洪水保险机制的必要性［Ｊ］．水土保持科技情报，

２００５（４）：４１－４２。

③史予：浅议巨灾债券在我国的应用［Ｊ］．金融观察，２００３（４）：２０－２１。

④王权典：论环境安全视角下的我国灾害防治法制建设［Ｊ］．华南农业

大学学报（社会科学版），２００３（１）：１２８－１３５。

⑤联合国减灾战略发布的《２００６年灾害统计》报告的主要结论。

（二）我国自然灾害救助财政投入现状

自然灾害救助的公共性、公益性特点以及我国现阶段自然灾害严重的现状，使财政投入补助的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量，通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。目前，我国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了我国财政的自然灾害救助体系。

１．优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在２％左右。但是与我国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比，比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成，从这个方面来讲：还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。但考察从１９９１年－２００５年的情况可以得知，优抚和救济福利支出的比重不稳定，且呈现明显的Ｕ型。

２．财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看，救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势，但总量和增长速度却极不稳定，且有些年份呈现负增长。如表２，１９９１年我国救灾支出为２２．５１亿，到了２００５年已经达到６２．９７亿，但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为，救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系，但也反映出救灾支出的不稳定性。

３．国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量，但对于直接的经济损失而言，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，也说明我国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。如表２，国家救灾占损失比重基本维持在２％－３％左右，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。

但还是保持着较高的死亡率。另外我国的现代农业体系尚未建立，仍然“靠天吃饭”，因而农业灾情严重也是我国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。

图１优抚和救济福利占财政支出比例

资料来源：《２００６年中国统计年鉴》整理获得。