公共预算论文

题目：西方政府预算制度的起源、变迁及对中国的影响课程：公共预算理论学院（系、部）：经济学院专业班级：财政学姓名：陈志明学号：120202032066完成日期2013 年9 月 2 日西方政府预算制度的起源、变迁及对中国的影响摘要：西方预算制度是在英国伴随着资产阶级与封建阶级的斗争中产生并发展的，又是在美国以行政单位与权力机关的斗争中进一步变迁的，在变迁期间美国先后实行逐项预算制度、绩效预算制度、计划规划预算制度、目标管理预算制度、零基预算制度、自上而下预算、新绩效预算，并取得一定成果。

西方的预算制度尽管在产生原因与产生基础上不同于中国，但仍然对我国的预算制度产生了巨大影响，是我国预算制度得以不断发展和完善的重要因素，同样我国预算制度的进一步改革仍然需要在法律属性、公平透明等方面借鉴西方。

关键词：西方政府预算政府预算起源政府预算变迁影响西方预算制度起源于英国，变迁成熟于美国，对世界各国的预算制度产生了重要影响。

本文试着先梳理西方预算制度的起源和变迁历程，在对变迁过程中美国的预算制度进行罗列并分析其优缺点及实行的成果，最后探讨西方预算制度对我国的影响以及我国预算制度进一步改革能够从中得到的借鉴。

一、西方预算制度的起源和形成政府预算预算制度起源于封建社会末期的英国，并经过一系列的进程最终在英国确立，形成比较完备、涵盖范围较广且具有高度可行性的现代政府预算制度。

（一）萌芽阶段----封建贵族与国王的斗争。

1066年诺曼王朝建立之后，随着一系列的斗争与发展，英国国王成为当时欧洲权力最大的国王，享有至高无上的权力，可以随意征收税赋。

到约翰王朝时，由于与法国的战争失败，同时，国王还违反封建惯例，征取过多的继承金、协助金、盾牌钱等，并借故没收直接封臣的地产，引起当时包括封建贵族在内的广泛不满。

1215年，英国爆发大宪章运动，封建贵族迫使国王签署了具有重要意义的《大宪章》，就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度。

《大宪章》限制了国王征税的权力，规定除了国皇被俘后赎身或其他特殊事项外，国王征收任何形式的非常税均需召集全体封臣到场共同议决并得到同意，正式规定了“非赞同无纳税”的税收原则，同时，还确立了臣民对国王违法所得有进行监督和纠正的权利。

《大宪章》并没有产生完整的预算，较之于征税和收税的权力，公共支出的数额和将这些资金用于公共服务受到较少的关注[1]。

14世纪，国王要开征新税或增加税负.必须经代表资产阶级利益的议会同意和批准。

（二）发展阶段---新兴资产阶级与封建势力的斗争封建社会末期，随着社会生产力的不断发展与提高，逐渐形成了具有资本主义性质的资产阶级。

由于封建社会的生产关系并没有得到相应发展，资产阶级和封建阶级的矛盾逐渐加大，同时，资本主义生产方式开始出现，商品货币关系也逐渐发展起来。

随着商品经济的发展，以英国为代表的国家出现了政治统一和中央集权的趋势[2]，在这个过程中，国家机关的扩大、常备军队的建立、封建阶级权益的维持使得国家支出大幅增长。

为了保证国家机器的正常运转和统治阶级的奢靡生活，统治者加大了对新兴资产阶级和贫苦大众的税收水平和大量借债，而自己却不负担任何税收责任，这种肆无忌惮的横征暴敛严重损害了新兴资产阶级的利益。

于是，刚刚成长起来的新兴资产阶级与封建统治者展开了激烈的斗争。

一开始，斗争主要表现在对课税权的争夺上。

大宪章运动之后，英国形成了议会，议会议员大都由封建贵族担任，资产阶级和平民大众仅少量担任，为了限制封建贵族对新兴资产阶级和农民、工人的剥削，资产阶级联合当时纳税较多的人，参与对课税权的争夺。

14世纪以后，议会逐渐分成由僧俗大贵族参加的上院和由下级贵族与市民参加的下院。

此后，下院的权力不断扩大，15世纪末，下院已经有提出财政议案和法律议案的权力。

后来，斗争进一步扩大，表现为对财政资金的支配权的争夺，最终要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权，政府的各项财政收支必须事先制订计划，编制全年财政收支平衡表，经议会审查批准后才能执行，财政资金的使用要接受议会的监督，从而大大限制了封建君主的权力[2]，形成了政府预算的雏形。

（三）形成阶段—议会控制预算的过程1640年英国爆发资产阶级革命并取得最终胜利，资产阶级逐渐由争夺课税权转移到争夺支出权和控制皇室特权方面上，议会逐渐控制包括支出在内的所有预算权力。

1678 年英国议会通过并确定了王室政府为执行其职能所需要的财政支出，必须由代表资产阶级利益的下议院批准，没有被批准的均为非法。

资产阶级取得预算支出权，并限制了一部分皇室特权。

1688 年议会确定了皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出不得混同，从而将“家计财政”和政府支出区分开来，基本形成公共财政。

1689 年议会通过了具有重大意义的《权利法案》，确立了议会为最高权力机构，重申不经国会批准王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；规定征税收入和使用必须经议会批准，并采用按年度分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督；国家机关和官吏在处理财政收支上必须遵守一定的法令和规章，规定了他们的权限和责任。

[3]这些规定初步确立了政府预算的原则和步骤，使英国政府预算制度基本形成。

1760以后，议会进一步取消皇室自行征税的权力，皇室放弃其征收的税收收入，换取下议院批准的对皇室年度拨款。

至此，资产阶级完整的控制了国家全部的财政收支。

1789 年，英国议会通过了《联合王国综合基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，规定除特殊情况外，所有财政收入都要纳入这一综合基金之中，一切财政支出都必须从综合基金中拨付[3]。

1816年，联合王国综合基金形成，全国财政收支统一于惟一的联合基金之中[3]，英国诞生了世界上第一个完整的政府预算。

19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。

至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算，公共财政形成二、西方预算制度的变迁历程及变迁形式英国正式建立预算体制以后，迅速扩散到其管辖的地方，作为英国原来殖民地的美国建国后，接过英国的接力棒，成为西方预算制度变迁的领头羊。

(一)美国预算制度完变迁的历程美国预算制度的变迁大体可以分为三个时期，其变迁原因是作为权力机关的议会同作为行政机关的总统之间对预算权力的争夺。

前期（1789-1921），议会牢牢把握预算权力，总统处于弱势，中期（1921-1974），总统权力加大，把握预算权力，后期（1974-至今），总统的权力受到限制，议会和总统对预算权力的控制处于相互妥协的状态。

1、1789-1921：国会控制预算权力，总统只有否决权。

美国独立以后，联邦宪法明确规定“征税权由众议院提出，参议院可以提出或批准修正案”。

用宪法的名义确定了国会对预算权的控制，国会可以独立自主的完成对税收和支出做出决定。

但此时国会对支出只是一个总数的决定，不对财政支出的具体项目进行控制。

1789年，美国成立财政部，首届财政部长汉密尔顿提出加强财政部对预算的控制，坚持在财政事务的强势领导，这使得国会支持对财政事务采取更强硬的立法控制[4]。

1809年之后，国会立法禁止若干部门任意挪用财政资金，并要求政府更加具体说明款项的理由和款项使用方向。

南北战争后，政府财政支出增大，财政开始出现赤字，国会又进一步加紧对政府支出的控制，并采用更加严格的措施对国家支出进行监督。

进入20世纪以后，不断变化的经济环境、政治因素所美国开始出现大规模的财政赤字和贪污腐化现象[4]，国会进一步加强对预算的控制。

2、1921-1974：总统权力较大，国会仅有预算决算权。

由于政府支出的扩大和贪腐的盛行，最终导致公众对政府政府产生了敌对态度，为应对这种顾虑，美国在1912年提交了确立总统指导下的预算程序的报告，1920年，时任总统威尔逊否决了议会提出的建立预算和总审计署的立法。

1921美国颁布《预算与会计法安》，授权总统管理国家财政，使总统获得了宪法并未赋予他的预算建议权，正式建立起美国联邦政府统一编制预算制度[4]。

总统可以通过其预算报告,提出联邦年度财政政策,提出联邦征税与开支之间的战略安排,提出各笔征税、各笔开支的总体计划。

1939年，预算局从财政部分离出来，成为总统行政办公室的一员，联邦政府机构对拨款的要求必须通过预算局才能把预算提交给国会审批,使得总统对预算控制权得到加强.1950年，《预算和审计程序法》又强化了总统对预算的控制，明确授权总统控制“预算文件的形式和细节”，1955年，第二届胡弗委员会赞成强化总统在编制预算的权力，国会仅能要求总统对官僚的行动负责。

[4]3、1974-至今：国会对预算制度的重新加紧。

尽管在1974年之前，总统在预算权中占优势，但国会并没有放松对全算权力的争夺。

1974年，美国参议院和众议院各自建立了新的预算委员会，形成一个与政府预算相对应的预算分支结构，又通过《国会预算和扣押法案》，来加强国会对预算权的立法角色；1985年又通过《预算平衡法案》，确立了一系列递减的年度赤字目标,并为保证这些赤字目标得以实现,创造了一套自动的支出削减过程，限制总统的支出权，削弱总统对预算权的作用。

国会与总统之间对预算权力的争夺一度使美国政府在1995末出现“停摆”。

（二）美国社会发展阶段各时期的预算制度美国立法机关和行政机关之间对预算权力的争夺，是导致美国预算制度一直在变迁的原因，从1921年《会计与预算法案》诞生以来，美国的公共预算制度一步步的发展变化，成为世界预算制度的代表。

1、逐项预算制度（1921-1939）逐项预算制度是以各项开支为控制对象，是最传统的预算模式。

这种预算制度的产生是源于美国公众对铲除政府财政腐败，实现行政一体化，提高政府效率和透明度的强烈愿望，其标志性事件是1921 年实行的《预算与会计法案》。

逐项预算是控制为目的，其特点是按预算单位编制预算、采用按管理要素的支出方式、编制方式整齐划一。

其优点是预算编制方法简单，克服了以前总和预算的缺陷，有利于体现政治的间进行和均衡性，有利于遏制财政腐败。

但由于过于简单和缺乏抽象性，且没有涉及到政府投入和政府预算决策的有效性等深层次的问题，1939年美国不再实施逐项预算制度。

2、绩效预算制度（1940-1964）绩效预算是指按公共部门运作和方案来组织预算活动，并把运作和方案的绩效水平与预算拨款数额联系起来的一种预算制度。

绩效预算产生的原因有三点：一是在传统预算制度下，建立起来的政府开支控制体系能够是政府摆脱传统的监督；二是政府预算规模在凯恩斯主义的确立下大幅增加，政府赤字规模庞大，对政府预算需要加以有效的协调；三是当时的社会福利支出呈现不断扩大的趋势，也需要通过预算来加以协调和平衡。

绩效预算从整体来看是使管理为目的的，因而可以强化管理，提高政府、公共部门和预算单位的活动绩效，既考虑到了投入，更关注产出。