第三章 社会行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
3-第三章 《行政法与行政诉讼法》 马工程
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（三）社会自治制度 目前，我国虽然制定了《社会团体登记管理条例》《民
办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等 行政法规，但社会自治的许多重要问题尚未在法律上解决， 这些社会组织在行政法上的地位、治理结构、管理范围以 及纠纷解决适用何种诉讼程序都不十分清晰，加强社会组 织立法已经变得十分紧迫。
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二是竞争关系。为更好地吸引投资，给予辖区内居民更好 的发展机会，改善民生，地方各级人民政府都要向上级政府争 取更好的政策、项目、资金和改革权。在资源有限的情况下， 地方政府的竞争关系因实际需求而产生，尽管这种竞争关系在 法律上并不明确，也缺乏竞争程序的规定，但现实中的博弈却 十分激烈。
行政主体的组织要件是作为行政主体的组织自身应具备的条件。 由于行政机关和法律法规授权组织的设立依据和目的不同，因而 其组织要件也不同。
行政主体的法律要件是作为行政主体在法律上所具备的资格条件。 行政主体的法律要件有三项，即依法享有行政职权、以自己的名 义实施行政行为和独立承担法律后果。
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的配置。 第二，地方政府的诉求表达机制。 第三，中央政府对地方政府的领导制度。 第四，中央政府对地方政府的控制制度。 第五，中央政府与地方政府的合作机制。 第六，中央政府与地方政府的纠纷解决机制。
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除了中央政府与地方政府的关系，还存在着地方政府各层级 的关系，但目前地方组织法没有详细的规定。在地方各级政府的 设置和关系上，相关的制度体制也需要进一步完善。
第一，公共行政组织是一个集合的概念，由行政机关和其 他社会组织构成。
第二，公共行政组织是承担公共行政事务、行使行政权力 或履行行政职能的组织。
第3章 行政组织法
▪ 三、社会行政组织制度 ▪ （一）基层自治制度 ▪ （二）公益事业单位的自治管理 ▪ （三）社会自治制度
▪ 四、行政编制制度 ▪ （一）编制、行政编制和事业编制 ▪容
第三节 行政主体
▪ 一、行政主体的界定 ▪ 行政主体是依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织。 ▪ 1、行政主体是组织，不是个人； ▪ 2、行政主体是依法享有行政职能的组织； ▪ 3、行政主体有权代表国家和社会组织独立行使职权； ▪ 4、行政主体能够独立参加行政诉讼。 ▪ 行政主体不同于行政组织。行政组织是承担公共职能的行政机关的集合体。而行政
▪ 四、行政组织法的地位与功能 ▪ （一）行政组织法的地位 ▪ 在行政法体系中，行政组织法具有十分重要的地位。 ▪ 行政组织法与行政行为法及行政救济法共同构成行政法的整体，但比较而言
，行政组织法与行政管理自身联系最为密切。 ▪ 通过建立科学合理的公共行政组织系统来支持公共行政的开展和有效运行。 ▪ 就外部行政而言，行政组织法外部行政权力的运行提供了正当性的支持. ▪ 行政组织法在一定程度上，决定着行政法律责任的追究。
▪ 法律要件是指作为行政主体，在法律上应具备 的资格条件。
▪ 四、行政授权与行政委托
▪ （一）行政授权
▪ 是指行政机关以外的组织经法律法规授权，以自己的 名义对外管理，并承担法律后果的制度。
▪ （二）行政委托
▪ 行政机关根据管理的需要，依法委托其他组织或个人 实施行政行为，其后果属于委托的行政机关。有两种 形式，依法委托和自行委托。
主体是则是具有独立对外管理职能的行政机关，和法律法规授权组织的概称。行政 主体也不同于行政机关，行政机关是行政组织中承担公共事务的基本组织体。行政 机关是一个法律术语，而行政主体为法学概念，是对依法能独立对外管理的组织的 抽象概括。
第三章行政组织
• 俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的 实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相 近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政 府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问 题较突出。 • 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部 门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大 部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统 筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费 者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责 陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。
第四章 行政组织与行政结构
教学要点
学习目标
人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或 多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国 家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。 组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完 善。 通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变 革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力 和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的 一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本 原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济 条件下行政组织发展的特点。
• 1、 组织目标的含义
• 所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到 的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、 服务对象、指标、定额和时限。
• （如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头， 三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚 简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）
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11
• 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标 是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门 及相关职能。 • 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复 或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、 自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合 并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省； 运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土 交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础 上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 其重组原则有三： 一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相 近职能统合； 二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业 务尽量放在不同部门； 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。
行政组织结构
（三）行政组织纵向分工旳权责分配关系
依行政管理旳宽度决定纵向层级分工，管理幅 度越大，层次越高。最高层次旳行政组织为决策 层， 是一种开放旳、面对社会旳行政组织；中 层行政组织为协调指挥层，半封闭半开放系统； 基层行政组织为技术操作层，基本为封闭型。
（四）行政组织纵向构造旳优缺陷
有利于分层负责、行动迅速、决策及时， 调动各层级行政组织旳主动性，能培养 全方面旳行政管理人才。但也有易于形 成地方块块分割旳缺陷。
（三）怎样正确处理管理层次和奋理幅度 旳关系
管理幅度与管理层次有关 ；下属工作性质及难易程
度制约着管理幅度与管理层次；领导者旳领导水平与能
力直接制约着管理幅度 ；被管理者旳素质高下也制约着
管理幅度 ；集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管
理层次 ；下级单位所在地旳集中程度及交通和信息传递
情况影响着管理幅度 ；技术设备与工作条件也制约着管
组织构造分化旳种类：
1、水平分化（分部化） 水平分化是指按照一定原则进行横向分割而形成
各个部门与单位。 分部化旳主要原因：
平行分化旳主要方式： （1）按功能分部化 （2）按程序或设备分部化 （3）按人（顾客）或物分部化 （4）按地域别部化
2、垂直分化（层级化）
垂直分化是以层级节制体系为代表，亦即根据 组织旳垂直面对进行分化。
它所根据旳原则是： 个人对组织活动所具有权力旳大小、所具责任
旳程度以及所监督或管辖旳部属数目等。
分化与整合
组织构造旳整合是一种将组织旳各类活动或每 一组织组员、部门旳行为、职能经过特定旳过 程汇集，融合成为一种有效整体旳过程。
分化——整合
三、管理幅度与管理层次
（一）管理幅度与管理层次
1、管理幅度（控制幅度）
社会行政领导
第 三 章 社 会 行 政 领 导
第一节 概述
一、含义： （一）领导 1、中心说；2、互动说； 3、结构说；4、目标说 在汉语中，领导有时指领导者，有时指领 导职位，有时指领导行为、领导艺术。
（二）社会行政领导
社会行政组织的领导者依法行 使社会行政权力，全面履行策 划、组织、控制以及人员配备 等主要管理职能，积极有效地 激励其下属员工实现组织目标 的过程。
（三）娴熟的领导艺术 （四）突出的工作能力 1、认识能力。 2、组织能力。 3、决策能力。 4、应变能力。 5、创新能力。
（四）完备的情商 （五）优良的工作作风 （六）健康的体魄
领导群体的素质要求
（一）梯度的年龄结构 （二）全面的知识结构 （三）互补的能力结构 （四）和谐的个性结构
（三）权变理论
无论领导者的人格有多么高尚， 作风有多么优良，只有当他将自 己的个人特点与情境因素相匹配， 他才能成为优秀的领导者。
（四）从组织设计的角度：
选举（推举）产生 任命制 招考产生 聘任制
二、社会行政领导者的素质
1987年，法国对即将举行的总统大选进行了一次民意测验。 根据对100名18岁以上的法国各界公民的调查，法国人希 望下届总统具有3种需要优先考虑的品质：聪明睿智、正 直老实、平易近人。 老百姓表示希望总统以50岁左右为佳。认为总统代表了法 国的形象，因而既不能太胖，也不能太瘦，既不能太高， 也不能太矮，最好在1、74米左右。他们对当时参与竞选 的6位候选人的情况发表了自己的看法：巴尔太胖，巴加 尔太矮，希拉克太高，密特朗年龄太大，法比尤斯和奥达 尔又太年轻。
第二节
社会行政领导者
引子： 南希和杰尔是社会工作硕士，她们6月份刚参加工作， 供职于一家大的社会服务机构。2个月后，她们共进午餐， 南希说，她的上司是一个权威性的、僵化的、挑剔的人， 把她这样的新员工从不放在眼里，她已打算另寻工作。杰 尔说，她的领导正好相反，他很关心、信赖员工，尽力为 他们的工作创造条件，十几个下属都很乐意和他一起工作。 显然，南希和杰尔的工作环境是不同的，而造成这种 不同很大程度上来自于不同的领导者。领导者如何思考、 如何行动左右着服务的效果。
社会行政体制
• • • • • • • • •
（二）美国社会行政体制的构成 1.社会福利政策与社会立法 1935年的《社会保障法》 2.社会行政组织 分为联邦和地方组织 3.社会福利经费 大部分由联邦政府出资 4.社会工作者制度 有完善的社会工作者制度
三、欧洲大陆的社会行政体制
• 其类型是属于保守主义的社会行政体制。 • 特点：社会权利的资格以工作业绩为计算 基础，即参与劳动市场和社保交费纪录为 前提条件，带有保险的精算性质。 • 重视传统，强调家庭关系、教会等在社会 保障中的重要作用。 • 其构成（以法国为例）： • 社会福利政策与立法 • 社会行政工作组织
四、瑞典的社会行政体制
• 属于社会民主主义福利体制 • 特点：去商品化程度最高，分层化程度则 最低。 • 福利制度安排的基础是福利保障与福利供 给的普救主义。 • 对市场作用的否定。 • 私人部门的福利市场发展不足。
五、东亚社会行政体制
• 东亚福利政策是服从于经济发展的，因而 是一种发展型福利政策。 • 具有明显的补救主义性质，家庭和市场是 满足福利要求的基本形式。 • 政治因素也是东亚社会行政体制的重要组 成部分。
二、社会行政体制的基本架构
• 社会行政体制的基本架构包括社会政策和 社会立法、组织机构、人员管理、经费管 理等。
• • • • （一）社会政策与社会立法 （二）组织机构 （三）人员管理 （四）经费管理
三、社会行政体制的影响因素
• • • • （一）国家政治制度 （二）经济发展水平 （三）福利资源募集方式 （四）社会工作的专业化水平
• （二）社会行政体制的建构原则 • 1.政府有保障供应人民所需要社会服务的 责任，这种服务不管由政府机关或非政府 组织承担都可以。 • 2.社会服务是政府职责中的一个特定领域。 • 3.社会服务行政应集中于一个独立的部门。 • 4.不论采取何种行政体制，社会服务领域 内的工作乃至和其他部门的社会性计划， 在计划方面和执行方面都要相互协调配合。
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
H
2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
第03章 行政组织法
根据作用功能的不同，可将行政机关分为决策类行政机关、 执行类行政机关和监督类行政机关。
根据存续时间的长短，可将行政机关分为常设行政机关和 非常设行政机关。
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本节实务研究
* 行政组织法治化是行政组织对外获得合法性 的基础，是协调复杂庞大行政组织系统途径， 是行政组织调整和重组正当性的保障。
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本节理论探讨
* 行政组织是行政权力的承载主体，是行政管 理活动的实施者和后果的承担者，在行政管 理和国家治理中居于重要地位。
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第二节 行政组织法律制度
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一、行政职能设置
一般来说，政府的行政职能主要有五部分。 （一）国家安全职能 （二）经济职能 （三）社会职能 （四）文化职能 （五）生态环境保护职能
引例六
某县计划生育管理委员会为了有效控制超生，将 自治区《计划生育条例》规定给本部门的处罚职 权委托给各村村委会行使。1999年2月25日， 某村村委会以自己的名义对超生二胎的村民刘某 作出罚款1000元的行政处罚决定。刘某不服， 以“自己并为超生，是在政策允许范围内生育” 为由，以该村村委会为被告向某县人民法院提起 行政诉讼，要求撤销罚款处罚决定。 问题：某村村委会是否具有行政主体资格，本案 的适格被告应当是谁？
引例三：云顶山慈云寺诉金堂县 云顶石城风景管理处违法收费案
1990年6月24日，根据金堂县编委文件，建立了金堂县云 顶石城管理处，性质属全民所有制事业单位，其职责是负责 云顶山风景区开发、建设、管理及旅游经济实体开发。 1995年1月15日，云顶石城风景名胜区（云顶山慈云寺系 其主要景点）被四川省人民政府评审为省级风景名胜区。 1996年5月15日，金堂县物价局审批将云顶石城风景区游 山门票价格调为5.00元／人，其中：1.00元／人作为县交 通局（九龙滩至云顶山上山公路即凉云路）建设维护费，对 朝山进香的佛教居士，凡持有云顶山慈云寺皈依证的，仍执 行门票价格0.50元／人不变，同时取得了金堂县物价局颁 发的收费许可证，并在凉云路后段即去慈云寺必经之路上， 离该寺约1公里处设收费站，收取调价后的游览费至今。
行政管理学3行政组织
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型 1.直线式结构。
市长
县长
县长
乡长 乡长
乡长
乡长
行政管理学3行政组织
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型
1.直线式结构。
特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命 令按照垂直方向自上而下逐级传达。
优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令 统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。
优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管 的负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。
缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混 乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容 易从各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地 配合,缺乏整体观念,各自为政。 行政管理学3行政组织
第二节 行政组织结构与编制
第三节 行政组织变革
一、关于国务院组成部门调整
（一）组建自然资源部
将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织 编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡 规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理 职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责， 国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理 职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职 责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自 然资源部对外保留国家海洋局牌子。
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第三节 行政组织变革
二、我国行政组织改革的历程 1.1982年的改革。 2.1988年的改革。 3.1993年的改革。 4.1998年的改革。 5.2003年的改革。 6.2008年开始的大部制改革。 7.2013年的改革。 8.2018年的变革
第三章__行政组织
（二）行政组织的目标体系
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。
第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。
第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因： 一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一，
便于控制。
几种常见的组织结构 传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员， 减轻首长负担。
优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。
缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4
直线——参谋型组织结构
3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行 使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
3.行政法与行政诉讼法学第三章
行政编制的特点： 第一，行政编制是从事公共事务的行政机关和其他组织的编制。 我国使用行政编制的除了行政机关外，还有各级人大及其常务委员会、各级人民法
院和各级人民检察院、中国共产党机关、各民主常派机关、各级政协机关、人民团体机 关、群众团体机关。
一、行政主体的界定
第三节 行政主体
1、定义及内涵 定义：行政主体，是指依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织，包括 行政机
关以及法律法规规章授权的组织。 内涵：第一、行政主体是组织，不是个人； 第二、行政主体是依法享有行政职能的组织； 第三、行政主体有权代表国家和社会组织独立行使职权； 第四、行政主体能够独立参加行政诉讼。
第二、行政组织法主要规定公共行政行政组织的法律地位、行政职能、权力结构和运行 机制等；
第三、行政组织法的目的是建立现代公共行政秩序，实现对公共行政组织的系统控制。
2、行政组织法的渊源
（1）宪法对行政组织的 规定
例：《宪法》第三章第三节规定 了国务院的法律地位、国务院的 组成、国务院领导的任期和国务 院的职权；第三章第五节规定了 地方各级人民政府的组织和职权。
决定着行政法律责任的追究。 的决定》：
深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理
能力现代化的一场深刻革命。这场改革围绕着全面加强
五、行政组织法的历史沿革 党的领导、优化政府机构设置和平台化配置、统筹党政
军群机构改革和合理设置地方机构等方面展开。
《决定》明确提出要完善行政组织和行政程序法律制
度，推进机构、职能、权限、程序和责任法定化；
公务员、参公管理人员纳入行政编制系列。 第二，行政编制的核心内容是内部机构设置、人员规模和结构以及领导职数等。对 行政机关而言，行政编制还包括职能设置和隶属关系等。
社会行政体制
一、英国的社会行政体制
• （一）英国社会行政体制的性质
• “自由主义”的鼓励体制 • 特点：去商品化程度最低，而分层化程度 则比较高。 • 在福利制度上安排更多地贯彻市场交易原 则，使获得福利保障或福利供给的条件十 分苛刻。 • 因此，自由主义的社会行政体制社会福利 保障水平不高，其福利支出水平也相应较 低。
（二）体制构成 • 1.社会福利政策和法规 • 2.社会行政组织 • 3.社会福利经费 • 4.社会工作者制度
• 1990年，艾斯平- 安德森将福利体制分为 三大类型： • 一是“自由主义”福利体制，去商品化程 度低，低收入者依赖国家。包括美国、加 拿大、澳大利亚等。 • 二是“保守主义”福利体制，中等程度的 去商品化程度。主要代表是德国、法国、 意大利等。 • 三是“社会民主主义”福利体制，高度去 商品化，普及式的政府给付，高度均等的 给付水平。如挪威、丹麦、瑞典等。
第二节
社会行政体制的类型
• “福利体制”或“社会行政体制”的概念 是由丹麦社会福利研究专家艾斯平-安德森 在其经典著作《福利主义的三个世界》中 首先提出和使用的。 • 较早对社会福利制度作比较研究的是社会 政策学者维伦斯基和勒博的《工业社会与 社会福利》（1958）著作中。 • 1974年社会行政学大师梯特马斯在《社会 政策》著作中将福利国家模式分为三种理 想类型，即剩余福利模型、工作能力-成绩 模型和制度性再分配模型。
四、瑞典的社会行政体制
• 属于社会民主主义福利体制 • 特点：去商品化程度最高，分层化程度则 最低。 • 福利制度安排的基础是福利保障与福利供 给的普救主义。 • 对市场作用的否定。 • 私人部门的福利市场发展不足。
五、东亚社会行政体制
• 东亚福利政策是服从于经济发展的，因而 是一种发展型福利政策。 • 具有明显的补救主义性质，家庭和市场是 满足福利要求的基本形式。 • 政治因素也是东亚社会行政体制的重要组 成部分。
自考《社会行政》章节试题：社会行政体制
自考《社会行政》章节试题：社会行政体制自考《社会行政》章节试题：社会行政体制自考生们在备考《社会行政》科目时，要掌握科目考试重点，有目的性地备考。
以下是店铺搜索整理的一份自考《社会行政》章节试题：社会行政体制，供参考练习，预祝考生们考出自己理想的成绩!想了解更多相关信息请持续关注我们店铺!第三章社会行政体制一、填空1、社会政策是社会工作行动的指导方针、最高原则，是社会政策的执行与发展。
(社会行政)2、社会福利行政组织机构可分为全国性、地方性、三大类机构。
(单一性)3、社会行政体制的良性运行，除了要重视人员的管理之外，还必须重视其。
(财务管理)4、法国的社会福利制度涵盖社会保障、社会补助、三项事业概念。
(补助事业)5、社会福利服务的正常财源有三个：第一是公共税收，，第三是志愿捐赠。
(第二是保险费收入)6、改革以来对社会福利制度影响最大的，莫过于新的结构因素的形成，其中最主要的是。
(社会领域的成长)7、艾斯平-安德森在解释不同福利体制差异的原因时，提到有“三个非常重要的因素”：阶级动员的性质、，福利国家体制制度化的历史文化传承。
(阶级政治联盟的结构)8、在计划经济体制下，我国社会行政体制的二元格局就表现为“国家再分配型”福利和福利同时并存，两种模式分别适用于不同的对象。
(“补救型”)9、社会政策学者维伦斯基和勒博，在他们与1958年出版的《工业社会与社会福利》的著作中，将社会福利制度经典型地分为剩余福利模式和。
(制度性再分配模式)二、名词解释1、社会行政体制：是指国家或权力建构实施社会政策的制度化的架构，它包括了政治制度，福利体系，组织体系等内容。
2、社会工作：是以某种专业方法由政府或民间的社会服务机构向有需要的人群，尤其是社会弱势人群提供服务的活动。
3、去商品化程度：是指社会福利是否是一种权利的程度，人民维持生活不需要依赖市场的程度。
4、社会阶层化程度：是指社会政策促成社会阶层形成的程度。
5、社会工作者制度：社会服务的有效运行有赖于合格的社会工作人员。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.4.1) 行政组织模式
行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。
行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。
研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。
科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。
（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。
行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。
我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。
另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。
纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。
例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。
这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。
第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。
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• 古典管理理论给管理人员这样一种观念上 的启示：管理活动是可以控制的，通过设 计一个合理的组织结构，编制一套完善的 规章制度，遵循一系列科学的管理原则， 再辅之以严格的奖惩手段，在有限的条件 下实现最佳的管理目标。
韦伯的科层制
• 科层化的组织模式以其高效、严整、结构清晰受到推崇， 成为各类组织的主流样式。韦伯对理想官僚组织模式的描 绘，为行政组织指明了一条制度化的组织准则。 • [1] 组织的结构是由上而下逐层控制的体系。 • [2] 组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权。 • [3]强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人 的关系。 • [4]成员的选用与保障。 • [5]专业分工与技术训练 • [6]成员的工资及升迁 • 科层制缺陷的讨论主要是：[1]缺乏弹性，有时会导致低效 率；[2]彼得原理；[3]帕金森定律；[4]正式的关系常常紧 张，并且容易带来员工的疏离感。
• （一）组织涵义 • 在西方，组织一词源于生物学，指成系统的，具有特定功能的细胞结 构。在我国，组织一词最初指用丝、麻等织成的布帛。后来“组织” 一词从单纯的生物意义上被引申到社会群体中，专门指以人为对象， 把众多的人集合起来，发挥团队精神，以实现一个共同目标的人群系 统。 • 1、静态的组织结构。静态的组织结构包括职能目标的分工、权责大 小的分配、层次等级的划分、管理幅度的确立、制度纪律的规范等。 这一理论的代表人物有泰勒、古立克，韦伯、法约尔等。 • 2、动态的组织行为。这一理论强调组织中的人员都在为各种目的而 活动，组织是一个活动体，组织中的人员之间的相互交往、沟通、协 作、默契等行为决定着组织功能的发挥。这一理论的代表人物有梅奥、 罗茨力斯伯格、赫茨伯格、麦格雷戈、巴纳德、西蒙等。 • 3、系统的组织过程。系统学派组织理论强调应该用系统论的范畴、 原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相 互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组 织进行分析。这一理论的代表人物有卢桑斯、伍德沃德、劳伦斯、菲 德勒、豪斯等。 • 综上所述，组织是人们为了达成共同的目标，按特定的结构形式、活 动规律结合起来的一个随环境变化而不断进行与调整的开放性群体。 其基本要素包括：人员、目标、结构、制度、行为、环境等。
基本主张是：
• 1.把高效率地完成组织任务视为管理工作的最高目标,认为 “效率原则是衡量任何组织的基础”。 • 2.分工和专业化，认为这是管理活动的最基本手段。 • 3.统一指挥，即组织内部应该建立一套自上而下的明确的 权利等级系统，每个成员都要严格服从上级的指挥。 • 4.工作标准化，将工作细分成若干部分，从而使员工依标 准程序展开工作。 • 5.注重严密的规章制度，认为这是实现组织目标的根本保 证。 • 6.着重经济上的奖励和惩罚制度。 • 7.重视正式组织的作用。 • 8.坚信管理是有规律可循的，管理原则就是管理规律的最 好体现。
第三章 社会行政组织
• 第一节 社会行政组织概述 • 第二节 社会行政组织的静态结构 • 第三节 社会行政组织的动态结构
第一节
社会行政组织概述
一、社会行政组织的含义 （一）组织涵义 （二）行政组织的涵义 （三）社会行政组织的内涵与类型 二、社会行政的组织理论基础 三、社会行政组织设置的原则
一、社会行政组织的含义
一、社会行政组织的涵义
• （二）行政组织的涵义 • 行政组织是指政府机关中的机构及工作人员，为了执行 公务，在共同的认识与感情的支配下，经由权责的分配而 结成的具有层级与分工结构的一个功能完整的，随环境改 变而改变的有机整体。 • 一是组织的外在形式。是指国家的政府机关为执行公务， 对其内部的机构与工作人员进行权责分配所形成的关系体 系。 • 二是组织的内在功能。行政组织乃是政府机关为执行公务， 对其内部的机构和工作人员的相互关系，经由权责的分配， 所作的有系统的安排活动，即机构的设置、权力的分配、 职责划分、编制的确定等活动的总称。 • 三是从“生态”的角度来理解。它是随着政府职能的变化 而随时对其内部的机构、工和方法及工作程序等方面进行 改进，以适应外界环境需要的有机的发展 。 • 四是从“心理”的角度来理解。行政组织是其内部的工作 人员对权责观点的认识、感情交流与思想沟通所形成的一
* 彼得原理
管理学家劳伦斯· 彼得1969年提出：人们因为工作业绩得到升迁，而不 是按照职位的要求寻找最合适的人填补，从而导致人和岗位未 （三）社会行政组织的内涵与类型 • 社会行政组织泛指为了推行社会政策，提供社会服务而将 人们通过特定的结构形式、权责分配结成的系统的、协调 的机构，也称社会工作机构。 • 1、政府机构：民政部、民政厅、民政局、乡镇民政工作 机构。 • 2、社会福利事业单位：面向“三无” （无劳动能力、无 生活来源、无法定赡养人或赡养人不具备赡养能力）人员 以及家庭无力照管的老人、残疾人、精神病人的福利服务 机构。主要包括社会福利院、儿童福利院、老人公寓、儿 童村以及一些公办的康复机构。 • 3、民办社会福利服务机构（第三部门）：主要由私人投 资、合伙经营或社会团体兴办，不以营利为目的，为老人、 儿童、残疾人或其他有特殊困难的人提供居住、生活照料、 医疗护理、康复训练等服务的社会服务机构。比如：民营 养老机构（托老所、养老院等）；民营的康复机构以及一 些面向特定群体服务的机构：如北京红枫妇女服务热线、 广州的惠灵弱智服务中心等等。
二、社会行政的组织理论基础
• （一）古典管理理论：提倡制度化的管理 • 兴起于20世纪初，主要代表人物有美国的泰罗、 古利克（L.Gulick），法国的法约尔，德国的韦伯， 英国的厄威克（L.Urwick）等，虽然他们在论述 管理时侧重点不同，如泰罗强调管理的技术和手 段，法约人注重管理的一般过程和原则，韦伯考 察行政组织的一般特性，古利克和厄威克则总结 管理的各项职能，但其思想倾向是非常接近的。