地方行政制度

第一节古代中国政治文明—专制主义中央集权制度二、地方行政制度

★我国古代行政区划制度的建立——郡县制时代

1、郡县制—秦

1）时间：战国;秦朝推行全国

2）特点：（与分封制相比）

郡，是中央政府以下最高一级地方行政机构,“郡”设郡守、郡尉、监御史等官，分掌行政、兵事、监察职责，由皇帝直接任命。郡下设县，县令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。

秦汉之制﹐郡守于每年秋冬向中央上计﹐县也同样要上集簿于郡﹐中央或郡即在这时各对其下属进行考核﹐根据他们的治状而定殿最。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡﹐郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。

廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也，置诸侯不便。

3）影响

①有利于加强中央对地方的管理，加强中央集权，维护国家统一。

②推动贵族政治开始向官僚政治的转变

③有利于社会经济的发展和文化的交流

◆重点深化:分封与郡县

下列对古代的分封制和郡县制比较的表述最为恰当的是

A．都突出了最高统治者的中心地位，强化了最高统治者的权力

B．都属于地方管理制度，但长官的出任方式不同

C．都淡化了血缘宗族色彩，长官都由最高统治者任免

D．都适应了统治的需要，有利于中央对地方的有效控制

◆重点深化:官僚政治与贵族政治的不同之处

《史记？高祖本纪》载齐国东有琅邪、即墨之饶，南有泰山之固，西有浊河之限，北有渤海之利.故齐带山海，膏壤千里，宜桑麻，人民多文采布帛鱼盐。

此外，燕、代北国，因其自然条件，发展成半农半牧的经济区。南方长沙等国，利用水利之便，广开水田种植稻

1）相对增大了王国行使政治经济的自主权力，增强了各国发展地方经济的积极主动性,推动了各诸侯国经济的发展。

2）有利于充分发挥地方优势，便于各国因地制宜地发展地方生产。

3）诸侯国势力不断膨胀，严重威胁中央集权

3、封国制的发展

文帝接受贾谊的《治安策》，“众建诸侯而少其力”，采取了诸如将齐国一分为七、把淮南国一分为三的措施。

汉景帝又接受晁错的建议“削藩”，用战争方式平息了吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川等七国的叛乱，并借战胜之威剥夺了诸侯王的官吏任免权和政务处置权，使诸侯王只拥有王国的租税“食邑”权。

汉武帝继续实行“推恩”等措施，进一步拆分诸侯国，削弱王国势力。

经汉初的六、七十年后，原来独立于郡县制之外的王国体系结束，王国虽然仍然存在，但与郡已无本质区别

隋朝到清朝地方行政区划已经没有封国一级，分封制已无实际封地，仅有贵族的食邑，封爵制度因为政治的需求而被保留，直至共和结束。★我国古代行政区划制度的发展——州制时代

东汉中平五年，州由监察体制转变为行政区实体，历经三国、两晋、南北朝直至隋代，州一直为我国地方最高一级行政区划单位，即州-郡县三级制。

★我国古代行政区划制度的变革——道路制时代

唐初，一度改郡为州，恢复以州领县制。道仅是一种监察区划，至唐玄宗时，才发展为行政区划，成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位，从而使唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制，仅将“道”改名为“路”。

3、隋唐：道、州、县三级制

4、宋代：路、州（府）县三级制

1）地方事权分散

文官担任地方一级长官；

设通判以限制知州、知府（“州郡设通判，本与知州通判一郡之事，知州有不法者，得举奏之”，）

在诸路设转运使负责各地税收，使节度使和地方官没权过问地方财政; 在诸路设提点刑狱司掌司法;

2）官、职与差遣的分离

“其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别以差遣以治内外之事”。今举一例：“刑部尚书[官]同中书门下平章事[差遣]、集贤殿大学士[职]

3）收回统兵权。

加强中央集权；冗官、战斗力下降、行政效率底下

★四.我国古代行政区划制度的完备——省制时代

5、元—行省制

1）概况

地方设行中书省，行省设丞相一人，

掌管全省军政大事。行省下设路、

府、州、县。而山东、山西、河北和

内蒙古等地则称为“腹里”，由中书

省直辖。宣政院管辖西藏地区。澎湖

巡检司管辖琉球。

2）背景：。

“自封建变为郡县，有天下者，

汉、隋、唐、宋为盛，然幅员之广，

咸不逮元。……元东南所至不下汉、唐，而西北则过之，有难以里数限者矣。立中书省一，行中书省十有一”──［明］宋濂《元史》

3）特点：

由来：忽必烈建元朝后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称"都省"。不久，又沿用前朝旧例，频繁派中书省宰执带相衔临时到某一地区负责行政或征伐事务，称“行中书省。约在世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。“国家置中书省以治内，分行省以治外”。

职权：“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里，……凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不领之。”

元朝的行省实际上是封建中央集权分寄于地方，故行省官员的权力相当大。它负责处理境内政治、军事、经济等各类事务。此外行省还有一个

重要职能是聚集境内财富，以供中央需要。行省的治所往往就是完成这种职能的“中转站”。

行省内部：

行省官员通常由左丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等六、七人组成。所掌行政、财赋、军事、刑名等庶政，采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理。史称：行省所掌重要政务，“事从公议”

“今立行省于外，维持错综，众建其官，有诸侯之镇而无诸侯之权，可谓于审力之形矣”。

行省与中央的关系：

成宗朝前后，行省官朝觐述职和不定期迁调，朝廷遣官钩考、巡察等，或经常举行，或成为定制。同时，“诸行省非奉旨毋擅调军”。

世祖末成宗初，行台监察御史和与行省同处一城的廉访司，相继取得了对行省官吏的奏劾、按问、刷卷等权力，而且有所成效。

行省的格局：

秦汉以来，地力行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定。自元代始，不惜打破自然地理界限，例如：五岭地区被纵向切开，以江西、广东合为江西行省，湘、鄂、桂并入湖广行省，于是，五岭不复为凭险割据的条件。秦岭以南的汉中地区被划归陕西行省，使四川盆地的北向门户洞开，无险可守。

中国古代在行政区划划分时,有”山川形便”和”犬牙交错”两个原则,”山川形便”指的是以自然地理中的山川为行政区划的边界.”犬牙交错”就是打破自然地理格局,使其形成交叉形态,防止地方割据

4)行省制的影响

A有利于加强中央集权，巩固国家统一。

B有利于调整中央与地方的关系，创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以地方分权的新体制。

C巩固和扩大了统一的多民族国家

D是行政制度的一大改革，是省制的开端。

6、明清

明：废行省设三司（布政司管民政财政；按察司管监察司法，都司管军政）；在西藏实行僧官制度（最高僧官是法王）；土司制度（西南少数民族首领担任宣慰司、土知府长官）

明清：“改土归流”（取消土司衙门、改由朝廷派遣有任期、不世袭、可调动的流动官员直接统治的变革，称为“改土归流”。

改土归流的意义：加强中央统治→→改变落后纷争→→促进民族交流→国家巩固发展;

清—十八行省、五将军辖区（黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台、伊犁）两个办事大臣辖区（青海、西藏）一个盟旗（蒙古）。