环境执法中的公众参与制度

环境执法中的公众参与制度

【摘要】我国是一个发展中国家，目前正处于迅速推进工业化，城市化，市场经济化的发展阶段。由于传统的，不可持续的发展方式，粗放型的经济增长方式，加之人口迅速增长，开发利用自然资源的强度不断加大，环境资源问题日益严重。环境资源问题越来越成为制约我国经济和社会发展的重要因素，成为社会公众关注的重要问题。因此，引入公众参与制度对于推进环境执法的民主化，建设法治政府，构建社会主义和谐社会，都具有非同寻常的现实意义。

【关键词】环境执法；公众参与

一，引言

以科学发展观为指导，加强和完善环境执法，是贯彻落实党的十七大精神的一项重要任务。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。以人为本是发展的目的所在，也是我们对生态环境进行保护的价值追求所在。科学发展观紧密围绕着两条基础主线：其一，努力把握人与自然之间关系的平衡，寻求人与自然的和谐发展及其关系的合理性存在；其二，努力实现人与人之间关系的协调。人与自然的平衡是指人与自然的关系不是单纯的利用和被利用，征服和被征服的关系，而是将人与自然看成一个整体，在这个整体中，人与自然和谐相处。在我国，人民是国家的主人，环境保护公众参与制度实质上是坚持以人为本的具体体现，是党的群众路线和民主原则的具体体现，是依靠群众保护环境的一种主要方式。因此，在环境执法中引入公众参与制度，是环境执法部门的当务之急。

二，环境法中公众参与的必要性及意义

随着社会的发展，环境问题越来越引起公众的注意，公众对环境权益的要求与日俱增，各种层次的环保主题活动蓬勃涌现，公众参与环境保护已成为环保工作深入开展不可或缺的推动力量。公众作为重要的认识和实践主体，他们的参与对环境问题的解决是不可或缺的。因此，对环境保护中公众参与的研究有着深刻的现实意义，承载着经济、政治、文化、生态的多重诉求，是落实科学发展观，实现富强、民主、文明、和谐的社会主义社会的必然要求。

1．公众参与有利于依靠和发动群众保护环境资源，提高公众保护环境的责任感。环境保护是一项公益性的全民事业，同时涉及到人们生产和生活以及国民经济的各个领域，只有依靠和发动群众参与保护和管理环境资源，才能协调各个方面的关系，做好保护环境的工作。公众参与环境保护，主人翁作用得以发挥，对经讨论和论证后做出的决策容易接受，在执行中就有更多的责任感。

2．公众参与有利于搞好环境资源管理工作，利于监督政府工作及环境法规的实施。在大多数发展中国家，由于受经济发展优先这一因素的影响，尤其是我国各级行政部门每年都要完成上级经济增长定量指标，导致一些不合理的决策破坏环境。通过公众参与，可以强迫政府提高对环境问题的重视及重新认识，最终实现发展经济与保护环境的双赢。

3．公众参与环境保护是维护自身权益的需要。环境资源首先是一种公共资源．是人类赖以生存与发展的必备要素．每个人都有与生俱来的享有适宜环境的权利。社会公众与环境的这种天然联系，决定了社会

公众对环境保护有着高度的自觉性和积极性。但现实中不断出现的破坏环境的行为和现象．却侵犯了公民在环境方面应当享有的权利。因此。公众参与环境保护既是依法维护自身在环境问题上应当享有的权益的需要，也是环保运动得以持续进行的内在动力基础。

4，公众参与环境保护是实施可持续发展的关键。可持续发展的目的是为了不断改善人们的生活质量．更充分地满足当代和后代人的需求，促进社会文明的进步。公众参与环境保护作为实现可持续发展的重要条件已成为世界各国的共识。环境保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势。公众参与环境管理有利于解决和处理广泛，普遍的环境问题，实现对环境问题的全过程，全方位管理，加强和改进全社会的环境保护和环境管理，有利于全面推动整个环境保护事业的发展。

三，公众参与的概述

1，公众参与的概念。

公众参与是指公民参与政府公共政策的权力，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。这里讲的公众包括公民，法人和其他非政府环保组织。

公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古雅典的公民大会，至今已成为现代民主的重要形式。公众参与演进总的趋势是公众参与的广度，深度和范围的不断拓宽，加深和增强，从间接参与转向间接参与直接参与相结合并偏重于直接参与。

环境保护中的公众参与是公众参与环境事务处理中的表现。它是

指公众有权依法以各种形式和程序平等地参与环境治理，了解环境信息，参与决策关于环境利益的事项，监督政府环境管理行为。同时完善自身的环境意识和环境行为，是民主主义原则在环境管理活动中的延伸和发展，是公众的一项基本权利。无论是在环境法理论还是在实践中，都具有十分重要的地位和作用，其目的是促进公众在环境保护的整个过程广泛的参与获取公众对与环境相关的各种活动的充分认可。并保护公众利益免受不合理的危害或威胁，进而取得经济效益，社会效益和环境效益的协调统一。同时公众参与制度的设立可以防止因行政机关的违法和不当行为引起的环境破坏。

2，环境执法公众参与机制。

法律和政策执行的职能在政府。政府的行为最为广泛，最直接，最经常涉及广大公众的利益。政府是否代表，反映和符合民意，权力机关并不能随时和全面实施监督。因此公民在与政府的关系上不仅要获得政治地位的平等，而且要在行政地位方面获得平等的参与权。公众参与环境行政执法有利于维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的处理，侵犯其合法权利。特别是在行政处罚，行政给付，行政裁决，行政许可等直接关系其切身利益的具体行政行为中。

公权力的行使如果没有公众的参与，权力行使机关和行使者个人想要腐败，在暗箱操作条件下是很容易实现其目的的。在监督行政权的若干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势。由于行政执法的全过程都展现在社会公众的视野中，这会迫使行政机关在行政执法过程中向社会公众说明理由。因此，通过公众参与所形成的监督

网络，会将行政执法权的异化机会大大减少。人们常说，阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光。公众参与是防止腐败的最好方式。

3，公众参与的发展阶段

我国的公众参与环境保护事业是在环境遭到破坏，工业污染频发的情况下逐步走向政策层面的。在参加了1972年联合国的人类环境会议之后，1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议。此后环境保护及其立法工作逐渐展开。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供的环境影响评价培训项目，该项目首次提出公众参与的问题，此后公众参与成为我国环境保护的热点问题，随后中外专家，学者和政府官员就中国的公众参与问题进行了深入的探讨，并提出了建设性的意见。如，国家环境保护局，中共中央宣传部，国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲要（1996---2010）》将“公众参与”作为编制该《行动纲要》的基本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监督机制”作为该《行动纲要》确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件，机会和场所，引导公众积极参与环保公益活动。”

四，中国公众参与现状问题及原因分析

目前，我国公众参与环境保护的法律依据主要有宪法与环境保护基本法等。《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济与文化事业，管理社会事务”。1989年《环境保护法》第六条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告”。《环境保