美国农业补贴政策：历史演变与发展走势

[摘要]本文主要是从美国农业补贴政策的历史演变与现实运作有机结合的视角来探究美国农业补贴政策的内在规律和未来走向。始于1933年的美国农业补贴政策，一方面为美国农业持续发展创造了良好的外部环境，另一方面也暴露出一些负面效应。美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征：在补贴数量上达到历史最高水平；在补贴方式上以“黄箱”政策为主；在补贴范围上几乎覆盖所有主要农产品；在补贴分配上相对集中于大农场主。美国农业补贴政策的未来走向表现为：补贴程度日益强化；补贴方式由价格支持转向收入支持；补贴环节由流通领域转向生产领域；补贴工具由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主。

（中经评论·北京）一、历史演变与现实格局

（一）美国农业政策的历史演变

在20世纪30年代，面对资本主义经济大危机和全球贸易保护主义的盛行，美国对国民经济运行进行了一系列卓有成效的干预，即所谓的“罗斯福新政”，其中包括对农业实施了强有力的政府支持，农业补贴政策开始逐步形成。不过，此时农业补贴政策的主要目的在于，通过增加农业生产补贴和出口补贴（1933年，政府提供的农业补贴为1.31亿美元），提升农业生产力，拓展国际市场，保证粮食安全，实施主体是联邦政府。美国农业补贴政策的雏形主要体现在1933年的《农业调整法》中。到了1950年前后，全球农产品市场供过于求，农产品价格大幅度下跌，此时，美国政府开始全面增加农业补贴。到了1970年前后，美国开始实施“目标价格－－价差补贴系统”，并在1977年通过《粮食与农业法案》予以全面实施。此后，美国的农业补贴政策每隔5年便根据国内外形势进行修订、补充和完善。迄今为止，有影响的农业补贴法案主要有：

1.1985年农业法案－－《农业安全法案》。20世纪80年代初期，由于美元升值和国际农产品市场竞争加剧，美国农产品出口减少，农场主收入水平降低；与此同时，1980年农业法案已使得美国联邦政府财政预算吃紧，因此，1985年农业法案不仅要考虑到农场主的利益需求，而且要兼顾政府的预算约束。在此背景之下通过的1985年《农业安全法案》计划五年内农业补贴资金总额为850亿美元，主要实施目标为：降低商品贷款利率、冻结价差补贴、冻结补贴基础面积、鼓励和补贴土地休耕、扩大出口补贴。其实施目的在于运用生产环节的限制和流通环节的补贴来提升农产品价格水平和出口竞争力。

2.1990年农业法案－－《食品与农业贸易保护法案》。在1990年农业法案的形成过程中，关税和贸易总协定（GATT）谈判主导了政府决策者的思维。此时政府的预算成本和贸易谈判立场成为1990年农业法案制定的两大主要制约因素。政策决策者的主要意图在于：降低总体补贴水平，并将农业补贴与农民的生产决策分离，同时，发挥市场机制的调节作用。1990年农业法案的主要内容包括：1.在法案实施期间，维持固定的目标价格。2.将农业贷款利率维持在1985年农业法案的水平上，并与全球农产品市场价格连接。

3.以85%的耕地面积作为政府价差补贴的基础，其余15%的耕地面积不能享受政府财政补贴，农民可以根据市场状况自由调整生产结构和规模。

4.自1994年开始，价差补贴的市场价格由原来的5个月市场平均价格改为12个月市场平均价格。

3.1995年农业法案－－《联邦农业促进与改革法案》。1995年农业法案出台的现实背景主要有：1996年美国举行大选，GATT谈判取得进展，美国农业

国际竞争力增强，农业产出日益集中，全球经济增长良好。经过一连串的讨价还价，农业法案终于在1996年4月完成并通过。其主要内容包括：1.目标价格－价差补贴系统暂停实施（但并未完全取消），在2002年之前用固定补贴取代。

2.实施“生产弹性合同”。

3.推行运销援助贷款。

4.实施补贴上限，每个农场主的补贴上限为40000美元。

5.推行长期资源保育计划。

4.2002年农业法案－《农业安全与农村投资法案》。在2002年农业法案的制定过程中，决策者面临的经济背景主要是：美元贬值，国际农产品生产价格下跌，农场主农业收益下降，联邦政府预算出现盈余，欧盟、日本农业补贴水平提高（张陆彪，2002）。2002年5月，美国2002年农业法案正式生效，联邦政府决定在1995年农业法案的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来六年内农业财政支持达到1185亿美元（陈锡文、程国强，2003）。该法案的主要内容包括：实施直接补贴，扩大补贴种类，加入反周期补贴，提高贷款利率，扩大种植弹性空间，提高补贴上限，推行出口和粮食援助计划，扩大资源保育面积。

从美国20世纪30年代以来农业补贴政策的演变轨迹来看，美国农业补贴政策大致可以划分为三个不同的阶段：1.价格补贴为主导的阶段（1933-1995年），此时，政府补贴直接与市场价格挂钩。2.收入补贴为主导的阶段（1996-2001年），此时，政府补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入构成中。3.收入补贴与价格补贴并存阶段（2002年至今），此时，政府补贴的种类和方式根据实际情况而定。

（二）美国农业补贴政策的现实特征

目前美国农业补贴政策的运行格局是以2002年农业法案为基本框架的。美国2002年农业法案以为农场主“提供可靠的收入安全网”为基本出发点；与此相适应，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、农村发展、利研和技术推广、作物保护等方面出台了一揽子支持政策。概而言之，美国农业补贴政策的运行现状可以概括为以下几个特点。

1.在补贴数量上已经达到历史最高水平。根据美国农业部测算，在2002年农业法案生效的2002-2007年期间，年均农业补贴支出大致为190亿－210亿美元；而按1995年农业法案，法定农业补贴年均为133亿美元，2002年农业法案在此基础上农业补贴年均净增57亿－77亿美元。与此同时，由于农业补贴具有压低国际农产品市场价格的滞后效应，按照美国农业补贴政策的运行机制，从长远看，美国联邦政府的农业补贴实际支出还有增加的空间和可能。

2.在补贴方式上以“黄箱”政策为主。就2002年农业法案的政策支出性质而言，生态保护、营养计划、农村发展、森林保护、能源计划等项目属于不受WTO 农业规则限制的“绿箱”政策；而商品计划、贸易支持、信贷支持、农场保护等项目属于受WTO农业规则限制的“黄箱”政策。而且就2002年农业法案增加的补贴数量而言，“黄箱”政策补贴的比重超过55%。“黄箱”政策补贴主要是通过销售贷款补贴、固定直接补贴、反周期补贴三种政策工具，提供给种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主，从而构成了一张严密的收入安全保护网。其中，反周期补贴是一种全新的补贴方式，其实质是提高农产品目标价格水平，增加农场主生产收益，增强其国际市场竞争力。

3.在补贴范围上已经履盖了几乎所有主要农产品。除了继续对传统的大米、小麦、玉米、棉花、高粱等主要农产品进行补贴外，2002年农业法案又把大豆、