新公共管理治理与社会管理模式创新

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全球化已经赋予政治生活的传统问题——即谁统治，怎样统治，为了谁，要实现什么样的目标以新的意义。国家与社会、政府与公民的关系发生了巨大变化，政府的管理理念、方式和手段也发生相应改变，社会管理模式的创新，需要从治理理论和新公共管理运动中获得灵感。

作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。

治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任;管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理

运动的深化。[1]对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理对传统公共行政模式的批判

20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动(NPM)，通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供，即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政(政策执行)分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实;四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。

随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，

作为传统的公共行政模式基石的官僚体制(科层制)已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，[3]123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。[]其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，1]以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选

民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。

虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素:生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务;市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端;服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度;分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性;政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力;问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构(分散化)，采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[]奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;社区拥有

的政府：授权而不是服务;竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去;有使命的政府：改变按章办事的组织;讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要;有事业心的政府：有收益而不浪费;有预见的政府：预防而不是治疗;分权的政府：从等级制到参与和协作;以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任;一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性;明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估;公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的;政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可;通过民营化或市