增减挂钩政策成效与问题分析

城乡建设用地增减挂钩政策

1引言

我国工业化城镇化进程加快，城市建设用地不足，建设用地供需矛盾突出→目标锁定农村，居民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍，建设用地集约利用程度较低→为了缓和土地资源匮乏与浪费的矛盾→国土部门制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策。（受制于我国耕地保护国策和土地利用规划）

为何要实施挂钩，现实中给人的感觉就是因为城市发展需要建设用地，但又没有用地指标，所以要把农村居民点整理出来，为城市建设制造用地指标所以很多，很多学者专家对“增减挂钩”提出质疑。但是，国家要发展，城市要建设，就必须要占用空间，占用土地，该项工作对于保发展、保红线、优化城乡用地结构和布局、有效改善民生、加快新农村建设等都起到了非常重要的作用，是一项利国利民的好政策。个别地区出现农民“被上楼”现象，是对政策执行出现偏差（刘文鹏 2011）。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施，增减挂钩不可因噎废食（覃莉 2010）。其实，无论是挂钩也好、整理也好，规划也好，其出发点是要为社会提供一个最优化的土地空间利用结构，使所有的土地高效率发挥作用，满足经济发展、粮食安全等多方面的需要，而不是只单纯地考虑指标，实质就是土地利用空间的调整或优化（郝晋珉 2010）。增减挂钩政策正是国土资源部在一系列原则和背景下的一项制度创新，任何制度的创新都需要一个过程，我们看到的“挂钩”政策在试点中出现的问题是不可避免的，这将有利于相关部门对新政策进行调整和完善，我们不能如丘而止更不能坐以待毙，而是要归纳、提炼其在试点实践中的经验与成效，因为“增减挂钩”的方向是完全正确的（晓叶 2011）。通过实施“挂钩”政策，一方面深入挖掘农村建设用地潜力，提高农村土地利用节约集约度，另一方面拓宽城市建设用地供地渠道，保证耕地总量动态平衡，推进城乡一体化进程快速发展。增减挂钩现在出现的一些不规范行为而导致的质疑和批评，是因为增减挂钩是一个新生事物，配套监管机制尚未完善。制度设计者一方面需要加强监管，谨慎推进增减挂钩工作；另一方面则需要站在战略的高度，大胆设想，勇于创新，未雨绸缪，为将来配套管理机制完善后的大有作为作好准备（马长发，刘双良 2011）。

2 城乡建设用地增减挂钩内涵界定

二〇〇八年六月二十七日中华人民共和国国土资源部国土资发【2008】138号发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》

城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成，拆旧地块与新建地块要一一对应。“建新区”主要由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成；“拆旧区”主要由参与整理复垦的（要动工的）农村居民点、独立工矿用地、公路用地、水工建筑用地等地类构成，现阶段以农村居民点为主。

首先，“挂钩”试点工作必须经国土资源部批准，未经批准的试点不得自行开展试点工作。经批准的试点所在国土资源部门依据试点工作的总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，进行审查，建立项目区备选库；根据入库情况向国土资源部提出周转指标申请。“挂钩”试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并且要避让基本农田。项目区建新地块的总面积必须小于拆旧地块，拆旧地块整理复垦的耕地在数量和质量上都应该比建新占用的耕地的数量和质量有所提高[1]。

3 “挂钩”政策实施成效

3.1 缓解了城市建设用地的压力

城乡建设用地增减挂钩受到重视的重要推动力就是能够相对的增加城镇建设用地的指标。通过农村建设用地的复垦，将挂钩出来的指标用于城镇的发展，提高了土地利用的效率，有利于集约节约用地。而且减少了对年度用地计划指标的依赖，并有效地推动了我国的城市化和工业化的发展，有效的缓解了经济发展与供地紧张的矛盾[2]。

3.2 规范了农村居民点

通过土地整理复垦、合并居民点、消除“空心村”等措施可以使农村居民点更规范，彻底改变农村的面貌。近些年来，由于对农民建房控制不严，导致农村居民点无序扩张，村庄外围宅基地在不断建设，而村内老房屋又没有及时复垦。很多地区农民一户多宅，且宅基地面积超标严重，导致农村用地粗放。

3.3 农民开始享受公共设施和公共服务

《管理办法》第九条明确指出，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。项目资金应优先确保用于村民拆旧补偿和安置、编制实施方案、旧村土地复垦工程和工作经费的支出。剩余资金可统筹用于乡（镇）、村新农村建设和农业基础设施建设。包括项目所在乡（镇）、村新村及小城镇基础设施、公共设施建设和农业基础设施建设。完善建新安置区的完善建新安置区的基础设施建设，将有力带动城乡投资与消费需求，促进农村集体经济的增长。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设应该符合乡镇、村规划，服从规划管理，引导村民建设富有地方特色、民族特点的安全节能环保型住房。通过基础设施建设，改善农村生态环境、医疗设施和交通条件，提高防灾减灾能力，促进农村教育体系的发展，实现农村经济社会协调发展[3]。

4 政策实施中出现的问题分析

4.1 涉及农民切身利益，拆迁难度大

增减挂钩工作涉及拆迁补偿、社会保障、农民就业、土地权属变更等一系列问题，推进工作难度较大。部分群众传统观念根深蒂固，宅基地私有观念较强，对于拆迁工作不予配合。部分群众对拆迁补偿心理期望值过高，等待观望情绪浓厚。增减挂钩试点工作涉及广大农民群众的利益，必须把维护群众利益放在首位，建立公开透明的挂钩工作运行机制，充分尊重农民的意愿，避免大拆大建和出现农民“被上楼”现象。多为农民利益着想，除了要保障农民的住房改善、落实养老保险外，还要考虑农民住楼后的长久生计，认真研究项目区农民的生活开销、教育卫生和农业生产等问题，为农民提供免费职业技能培训，做好就业安置。配套