6——第六讲 公共政策的制定与合法化
公共政策的制定与执行
一、公共政策的概述（一）公共政策的涵义公共政策是社会公共权威(党和政府）为解决社会公共问题或满足社会公众需要,依据特定时期的目标任务，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定和发布的、用以规范和引导有关机构团体和个人行为的行为准则或指南.这个定义突出强调了四点：（1）公共政策是党和政府的政策，是党和政府解决社会公共问题的一种政治措施或政治工具；（2）公共政策是党和政府规范和引导有关机构团体和个人行为的行为规范或行为准则；（3）公共政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有公共政策最终都表现为对社会利益关系的处理.因此,公共政策是各种利益关系的调节器.（4）公共政策对社会利益的分配,服从于政府的整体目标需要，服从于政府对利益的追求，如社会稳定、社会发展、人民生活水平不断提高等。
（二）公共政策的类型元政策：是指规范与引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南。
总政策：是指政策体系中处于统帅地位的、对一个国家革命和建设事业的全局产生决定性作用的政策.也常常被人们称为”战略决策"。
基本政策：是指执政党和政府为维护和协调事关国家全局和整体利益的，而对社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。
具体政策：一般是指中下层公共管理部门在特定时期、特定范围,为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则.(三）公共政策的功能1.指导功能：公共政策对社会成员的行为和事物的发展起着指引方向的作用。
2.协调功能：公共政策对公众行为和社会发展具有调节、调适功能。
3。
控制功能：政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。
4.分配功能：政府的公共政策具有分配社会公共利益的作用.能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：（1)与政府的主观偏好相一致的公众.（2）能代表社会发展方向的公众。
（3）在社会中占大多数的公众。
5.推动功能:政府的公共政策对促进经济、社会发展起着巨大的作用。
六讲公政策的制定——方案的决策与合法化
公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。
公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。
军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。
在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。
政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则 :是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。
在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。
（2）“帕累托最优”。
（3）决策成本过高。
（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。
过半数规则的特征是：（1）决策效率高。
（2）“少数服从多数”。
（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。
（5）投票悖论。
2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（ M > 3）。
那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
第六章政策合法化.ppt
3、注意政策与法律的冲突和法律滞后的问题。 如有关指责中国20年改革政策的“合法性”违法可能 正是基于这种考虑。
3.1 参与者 i. 民意代表 ii. 政党 iii. 行政人员 iv. 利益团体 v. 司法机关 vi. 专家学者 vii. 大众传播媒体 viii 利害关系人
3.2 主体及主体的权限
1、主体：政策合法化的主体是有权使政策方案 获得合法地位的国家机关。政策合法化的主体具有宏 观上的广泛性和微观上的特定性。
（三）近日，新西兰议会以60票赞成，59票反对 通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化 社会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓 的行为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建 立一系列的法律框架，使其受到法律的保护。提 出此项法案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说， 他对这一结果感到高兴，因为他多年来一直在督 促议会去除新西兰目前那些过时、偏颇的法规， 但一直没有行动，现在一切结束了。
5、我们认为理解政策合法化这一 概念较为明晰的解释是Thomas R.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政 策合法化分解为三个功能活动，即选择 一项政策建议，为这项建议建立政治上 的支持，将它作为一项法规加以颁布。
我国大陆和台湾学者对政策合法化较为典型的定义 有：
（1）政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升 为法律或获得合法地位的过程（张金马）。
包括2222政策合法化的层次政策合法化的层次比较内容政策合法化政策法律化主体不同主体不同有权使政策获得合法地位的国有权使政策获得合法地位的国家机关享有立法权的国家享有立法权的国家机关内涵不同合法立法从政策过程来讲属于政策制定的范畴处于政策执行阶段2323政策合法化的地位与作用政策合法化的地位与作用一政策执行的前提二决策民主化二决策民主化科学化和法制化的具体体现科学化和法制化三依法治国的需要第第33节主体权限主体权限节政策合法化的参与者主体及政策合法化的参与者主体及3
公共政策合法化与政策实施
定，也包括政策的执行与评估。 • 德洛尔认为，公共政策的根本问题是对政策制定系统的
改进。 • 1973年，以维尔达夫斯基、普瑞斯曼为代表的一批学者
开始对政策执行中的问题感兴趣。他们通过对美国联邦 政府在奥克兰是政策执行失败的案例分析，强调了政策 执行的重要性。他们认为，要是政策科学从理论的科学 成为行动的科学，就必须研究政策执行的问题，以便在 政策制定与政策执行之间架起桥梁。
• 组织行为学派强调了政策执行中组织因素的重要 性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。
• 首先，政策执行中存在多种因素，比如人员、物 资、经费、范围、时间，等等，要有良好的政策 执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织 起来。
• 其次，政策执行中必须设立专门的组织，只有通 过组织才能将政策执行者的才能、知识、行为有 机地结合起来，服务于同一目标。
• 政策合法化的主体是具有法定地位的国家机关。 不是任何机构都能使政策合法化的。能成为政策 合法化主体的行为者，必须具有法律上明确规定 的相应权限。政策合法化的主体既包括国家立法 机关即权力机关，也包括其他国家机关；既可以 是中央国家机关，也可以是地方各级权力机关和 政府机关。
• 作为国家行政机关，其政策合法化通常要经过下列程序：
六讲公政策的制定——方案的决策与合法化
《公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。
公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。
军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。
在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。
政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则:是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。
在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。
（2）“帕累托最优”。
（3）决策成本过高。
（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。
过半数规则的特征是：（1）决策效率高。
（2）“少数服从多数”。
（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。
（5）投票悖论。
2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张M 个候选人组成的名单中选出一个人（M > 3）。
那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
政策合法化
三.新西兰娼妓合法化
2003年06月25日，新西兰议会以60票赞成，59票反对 通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化社 会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓的行 为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建立一系 列的法律框架，使其受到法律的保护。提出此项法 案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说，他对这一结 果感到高兴，因为他多年来一直在督促议会去除新 西兰目前那些过时.偏颇的法规，但一直没有行动， 现在一切结束了。
1.关于公共政策合法化含义的考察 （1）托马斯· 戴伊
公共政策合法化可以分解为三个功能活动，即选择一 项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作 为一项法规加以颁布。 ——《理解公共政策》
（2）琼斯
At least two forms of Legalization can be identified for any political system: the first is legitimacy and the second is referred to as Legalization. Legitimacy is central to the existence of a political state. It involves authority, consent（同意）, obligation（义务）, support—indeed, the spectrum（频谱）of governmental relationships with people and their problems.
2.香港足球博彩合法化
香港特区政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化， 授权香港赛马会独家经营，以便打击非法赌球活动， 但禁止18岁以下青少年下注，也不接受以香港球队 比赛为赌局。
第六节政策的合法性
第六节政策的合法性一、广义的政策的合法性对于政策合法性这一概念，应该从广义和狭义角度进行理解。
从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。
任何一项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具备合法性特征，也成为不了具有真正意义的政策。
政策学家琼斯（J.O.Jones）在其《公共政策研究导论》一书中把合法化过程分为两个部分，第一部分是政治系统自身的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
根据马克斯•韦伯的观点，政治系统取得合法性有三种不同的途径：一是依据合法和合理的程序取得政权，如运用民主政治方式通过竞选获取公职；二是依据社会的传统习惯取得政权，如封建王朝子承父业的统治惯例；三是具有超凡魅力的领袖人物取得政权。
当然，除了韦伯提到的三种途径，要取得政权还可以通过革命或战争的形式，在这种情况下，革命的成败或军事的胜负就成为决定政治系统合法性的关键因素，正所谓“成者为王败者贼”。
在取得政权以后，一个政治系统或依法理权威、或依传统习惯、或依魅力领袖的个人感召力作为其合法性的前提，然后通过引导教育或强迫威胁等手段，使公众养成遵守政府法令的习惯或屈从于政府的权威。
只有当一般民众愿意服从和遵守若干他们认为与其利益不符的政府法令时，才能够认为这一政府真正建立了其合法性的基础。
―――――――――――――――――――――――――――――――――――――――马克斯•韦伯的理论：在现代社会科学史上，马克斯•韦伯是一位极其著名的人物，他的影响非常之大，以至人们公认他是现代社会学的创史人。
他的一生是令人叹服的，一位杰出的教授，一战时德国红十字会的领导，一位永不知疲倦的作家，有时可以几天几夜不眠，在他繁忙的一生中，也投入了对政治理论的一定关注。
在研究中，韦伯进行分析的起点与众不同，其它人对困扰社会和组织的日常应用问题感兴趣，韦伯的研究却更侧重于宏观的社会管理，他最初的注意力集中于资本主义问题，他的分析是从考察合法的或社会公认的权威的基础开始的，社会用这种权威来指导其组织和个人的活动。
F06.公共政策制定
1.2公共政策制定的基本原则 宏观指导原则 1.从基本国情出发 微观操作原则
1.信息原则 2.预测性原则
2.整体效益和系统性
3.社会公正及利益补偿 4.审时度势
3.兼听原则
1.3 政策制定的环节与阶段 政策过程
政 策 问 题 确 认 政策制定过程
政 策 议 程 设 定 确 定 政 策 目 标
第2节：公共政策问题
2.1 社会问题的产生 2.1.1 社会问题的类型 饥饿、贫困、吸毒、 贩毒、卖淫、嫖娼、
酗酒滋事、种族歧视、
性别歧视、精神疾病、 家庭暴力、就业问题、 人口问题、资源问题、环境问题等
问题
Problem：通常泛指实际状态与社会期望之间的差距
从最一般意义上进行划分，可将这些问题简单划分为两类： 过失性社会问题+结构性社会问题 产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为 如青少年失足、犯罪等 过失性社会问题有时都难以确定：重婚——一夫多妻
2.行政部门
3.立法机构
根据社会反映或者个人观察，对某一问题提出议案，予以讨论，寻求 解决办法
4.司法机关:主要是通过法院的裁定或经过司法程序，把认为相关的重 要问题简单纳入政策议程
5.各种社会团体
为了对自身利益的追求，会想方设法通过各种途径把他们关注的问题 反映到政府的政策制定部门，议决提上议事日程 可能利用多种形式、手段和途径，直接或间接地提出各种不满意的问 题，促使它们被提上政策议程 政府政策部门把某问题议决为政策议程的外部决定因素 一般是将超出国界，具有全球性的问题议决为公共政策议程 全球温室气体排放
第六讲 公共政策问题构建分析
二、政策议程的建立
1、公众议程与政府议程的涵义 2、社会问题进入政策议程的途径 3、影响社会问题进入政策议程的因素 4、政策议程建立的触发机制 5、政策议程建立的障碍因素 6、公共政策议程建立的模型
1、公众议程与政府议程
（1）公众议程 （2）政府议程 （3）二者的区别
（1）公众议程
公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求， 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 一个问题要想成为或到达公众议程， 一个问题要想成为或到达公众议程，必须具备以下三 个条件： 个条件： 该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， ①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， 或者至少必须为公众所感知； 或者至少必须为公众所感知； ②大多数人都认为有采取行动的必要； 大多数人都认为有采取行动的必要； 公众普遍认为， ③公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
2、社会问题进入政策议程的途径
（1）社会中部分团体或者个人主动，政府只 社会中部分团体或者个人主动， 是有限介入。 是有限介入。 （2）政府主动介入发现和解决问题，社会团 政府主动介入发现和解决问题， 体或个人只是有限介入。 体或个人只是有限介入。 （3）政府及社会团体和个人都主动。 政府及社会团体和个人都主动。 （4）政府与私人、团体都不主动介入。 政府与私人、团体都不主动介入。
琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执 行、评估、调整／终结。 评估、调整／终结。 安德森的五阶段说：政策问题的形成、 安德森的五阶段说：政策问题的形成、政策方案 问题的形成 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、政 方案的实施 策绩效的评价。 绩效的评价。 的评价
公共政策的制定
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本质：公共政策的制定是为了寻找最佳 的解决社会公共问题的一般办法和具体 措施，它是公共政策活动的一个重要阶 段，是一个综合性的研究、设计和决策 的过程。
公共政策制定的主体
公共政策制定的集体主体 1、执政党领导机关 2、立法机关 3、行政机关
公共政策制定的个体主体 1、执政党领导集体的成员 2、议员和人民代表 3、行政官员
觑樍檌譱琷麅堷簷鐊紃棠敉鰙 谪紣沯焇歷鷡酎泩閕緱趌炶损 囘熮傺驉鍈嶭啪冢餪佺訕黆蛐 坄培烐熟紫蜐岒虈顱睲 鏱 氦躐 僯 姫柝 雚 劒刔 醘 穕罕 牃 聿聨 石 忲天天天天天訷 麙 肝的琐琐碎碎 楬廳諐44484884 櫂篥絺迕舤镮呵 呵 呵 呵 呵 搵崷枟诗臷朓箪犒禘鰰醦悍藣呵 哈 斷襙善菰鞁祹侪啧後俼痌圝夗哈 哈 篇惞叨駒漻揖痀殸枦嫋慡囏橆哈 硕倹殛鱔輢哢诐棛擟坎痑駍欶
公共政策学第六讲 公共政策的制定与合法化
政策转移对于政策制定的明显得优势在于，政策方案规划得 快速、便捷，又成本低廉。在公共政策方面，政策目标、政策 内容以及政策工具等，都可以成为转移的对象。 在政策规划阶段，政策转移起到了重要的作用。 首先，其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有 启发性，可以提供不同的思路。 其次，其他国家在政策执行中暴露的缺陷，也能够给提供 一定的经验和教训。
托马斯•戴伊，认为可以把政策合法化分解为三个功能活动， “即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它 作为一项法规加以颁布。” 我国学者对政策合法化也有研究。 著名学者张金马，认为，“政策合法化是指经政策规划得到 的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关 的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审 查活动所构成的。” 林水波和张世贤在《公共政策》一书中指出，在政治系统 中存在着两种层次的政策合法化，第一层次是政治系统统治正 当性的过程，即合法性过程；第二层次是政策取得法定地位的 过程，即政合法化过程。
第六讲Βιβλιοθήκη 公共政策的制定与合法化一、公共政策制定概观 所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对 有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标， 拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。 政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中， 将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和 评价七个阶段。 这是关于政策过程阶段划分的起源。 德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了 对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策 制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案 的创新等几个阶段。
面。
德国学者哈贝马斯，认为，合法化是指一种政治秩序被认 可的价值，合法化的概念只能应用于政治领域，只有政治秩序 才拥有或丧失合法性，只有政治秩序才需要合法化。当然，公 共政策的合法化可以是一套法律规定的程序，可以是一套传统 仪式，也可以是遵照领袖人物的指示。 在现代国家，公共政策合法化包括多方面的内容：法定的 决策主体、法定的决策程序、公民的参与程序、符合正义和宪 法的决策形式和决策内容。 公共政策合法化的基本途径是，经过立法机构的讨论和批 准，将它上升为法律或获得合法地位，并以公报、决定等形式 向社会发布，得到人民的认可、接受和遵照执行。
5.5合理合法公共政策的制定
5.5合理合法:公共政策的制定公共政策制定出来以后，要经过一系列的反复论证，经过一系列的实践证实，才可以把其付诸于实际的生活之中。
（一）公共政策合法化的含义、地位和作用1.合法性和合法化合法化和合法性有着紧密的联系。
“合法性”标明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。
韦伯和哈尔巴斯也对合法性阐释了自己的看法。
“合法化”是与合法性相伴生的概念，其基本意思是显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，目的在于获得承认或授权。
所以合法化就是指在为防止和避免合法性的客观基础被质疑，而采取的达成合法性的某种共识的行动和努力。
2.公共政策合法化公共政策合法化是建立在合法性与合法化的定义基础之上。
政策合法化由于其在不同的国家背景下所产生的影响不同，因而不同国家的学者对于公共政策合法化也有着不同的看法。
以下是国内外学者的看法:对比与国内外学者的看法，虽然西方学者们把公共政策合法化放在一个及其重要的位置，但是他们关于公共政策合法化并没有一个准确的界定。
但国内学者都有着准确的界定。
基于以上学者的观点，公共政策合法化有了一个十分清晰的界定含义。
公共政策合法化是指决定的公共政策主体为使特定的政策方案获得合法性基础和地位而依照法定的权限和程序对政策方案予以审议、批准，将其转化为正式政策，以获得社会和公众认同和遵循的行为过程。
以下方面也可以帮助我们理解公共政策合法化。
首先，公共政策合法化是具有目的性的行为。
其次，公共政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的行为。
再次，公共政策合法化还必须遵循一定的程序。
最后，公共政策合法化的对象和范围，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策、党的政策、各级政府制定的政策法规以及半官方的社会团体制定的政策，都必须纳入合法化的范围。
3.公共政策合法化的地位和作用其地位和作用主要表现在以下方面：公共政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是有效政策执行的前提与基础。
公共政策方案只有经过合法化的过程，才能成为合法有效的政策，进而才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。
【公共政策分析】_公共政策合法化
n 实事求是的思想路线
n 从人民利益出发的根本宗旨
n 民主集中制的组织原则
基本经验
n 调查研究的优良作风
n 从群众中来到群众中去的基本方法
n 循序渐进、“摸着石头过河”的政策制定模式
¨ 公共政策的合法性不仅应当得到一国政治体系的认同， 还应得到社会的普遍的认可。
n 只有具有合法性的公共政策才能有国家强制力保证实施。
8-4-1 公共政策合法化的涵义
政策合法化 是指公共政策主体经过一系列法定程序是公共政策
方案获得权威性，而准予实施的过程。
其内涵如下： ¨ 公共政策方案一般是指由政府机关制定的政策也包括政党、
n 专门从事立法的机关很少。现今大多数国家的立法机关既 行使立法职能又行使其他职能，如批准或通过政府提出的 计划、预算、决算、质询、罢免和弹幼有关人员，对政府 提出不信任案等。
n 议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所 以人们往往把它们看作立法机关的同义语。
n 在我国，人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它 的常设机构。国家权力机关包括最高国家权力机关即全国 人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大。
立法机关的政策合法化过程:
n (1)提出议案。
n (2)审议议案。
n
(3)表决和通过议案。
n
(4)公布政策。
过程
8-4-3 政策法律化
n 公共政策法律化，就是公共政策向法律的转化。也就是指 享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳 定、影响大而又有立法必要的政策转变为法律。
n 它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。
8-4-3-3政策法律化程序
¨ 有关部门提出立法议案 ¨ 立法机构审议批准 ¨ 立法机构批准 ¨ 公布实施
公共政策合法化名词解释(一)
公共政策合法化名词解释(一)公共政策合法化什么是公共政策合法化？公共政策合法化指的是将某一公共政策的制定和执行过程合法化和规范化，确保政策的合法性和公正性，并使民众能够通过法律途径参与政策的制定和执行过程。
相关名词以下是与公共政策合法化相关的名词及其解释说明：1.立法程序：政府和立法机构通过制定相关法律来规范公共政策的制定和执行过程。
立法程序包括制定法案、讨论和审批等环节。
例子：立法程序中的重要环节之一是法案的制定。
政府可以起草法案，并提交给立法机构进行讨论和审批。
在公共政策合法化的过程中，立法程序起到了重要的规范和监督作用。
2.法律标准：为了确保公共政策的合法性，制定法律标准是必要的。
法律标准包括相关法律的制定和修订，以及确保政策符合人权、民主等法律要求。
例子：某国政府制定了一项关于环境保护的公共政策，其中规定了污染物的排放标准和相关处罚措施。
这些标准成为该国法律的一部分，确保公共政策的合法性。
3.透明度与公开性：公共政策合法化需要保证政策的制定和执行过程具有透明度和公开性，让民众能够知情并参与。
例子：政府在制定新的税收政策时，应当公开征求民众意见，并公布征求意见的结果和最终政策。
这样可以增加政策的透明度，让民众了解政策内容并提出建议。
4.评估与监督：公共政策合法化需要建立评估和监督机制，对政策的实施效果进行监测和评估。
例子：政府制定了一项新的就业政策，规定降低企业社保缴纳比例以鼓励就业。
相关部门需要定期进行就业数据的监测和评估，以确保政策的有效性和合法性。
5.法律救济：公共政策合法化保障了民众通过法律途径来维护自身权益和监督政策。
例子：某国政府实施了一项影响民众居住权益的城市规划政策。
民众可以通过提起诉讼，要求政府重新评估该政策的合法性，并保护自身的权益。
结论公共政策合法化是确保公共政策制定和执行过程合法和规范的重要手段。
立法程序、法律标准、透明度与公开性、评估与监督以及法律救济等是实现公共政策合法化的关键要素。
第五章公共政策制定及合法化
第五章公共政策制定及合法化第五章政策制定及合法化主要内容政策问题的产⽣与确认政策议程的建⽴政策规划政策合法化中国政策制定过程的特点与经验政策制定（policy-making）:是政策过程的⾸要阶段，是政策科学的核⼼主题。
⼴义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执⾏、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到⽅案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件政策制定过程包括三阶段：政策议程建⽴/政策⽅案规划/政策⽅案合法化第⼀节社会问题与政策问题⼀、社会问题的产⽣1、社会问题的涵义社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性3、社会问题的分类1）过失性社会问题：这类社会问题产⽣于偏离社会正常⽣活和规范的⼀些过失⾏为。
2）结构性社会问题：是指社会⾃⾝结构不合理所导致的⼀些社会现象。
4、社会问题产⽣只有当社会的⼤部分成员和⼀部分有影响的⼈物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权⼒因素起着⾮常关键性的作⽤。
另外，⼈们的主观认识、思想信仰、⽣活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
⼆、政策问题的确认1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某⼀问题被⼈们发现并引起政府关注的过程；问题界定是指对问题进⾏特定解释的过程，需要通过⼀定的⽅法对问题进⾏必要的分类，⽬的是把问题情境转变为实质问题；问题描述是指运⽤可操作性语⾔对问题进⾏明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：第⼀，问题描述应做到真实详尽，切忌⼈为夸⼤或缩⼩；第⼆，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第⼆节政策议程的建⽴政策议程的建⽴是社会问题转化为政策问题的关键⼀步。
公共政策制定的原则
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三、公共政策制定的过程
程序上讲，公共政策制定包含目标确立、 政策方案设计、评估论证方案和方案比较与 抉择四个相互关联又相互区别的阶段或环节。
三级
目 标
手 段
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【案例】西部大开发政策
协调东西部 经济均衡发展
增加西部 资金投入
改善西部 投资环境
扩大对外 对内开放
吸引人才和 发展科技教育
加大建设 资金投入
优先安排 建设项目
加大财政 转移支付
加大金融 信贷支持
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（一）政策目标的确定
3．澄清和确定政策目标的困难 (1)价值因素 政策目标在很大程度上取决于政策 制定者的价值判断。而不同政策制定者 由于受社会经济和政治地位、利益偏好、 伦理道德、传统习俗、历史因素等的影 响，会有不同的价值观，这给政策目标 的确定带来相当大的困难。
3．政策方案风险的评估 不同的政策方案有着不同的风险程 度，必须对各个备选方案风险的强弱程 度、防范性措施的准备程度进行预测评 估，以选择出那些在类似条件下风险相 对较小的方案。
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（三）政策方案的评估
4．政策方案可行性的评估 (1)技术可行性
这是从技术的角度衡量公共政策是否能 够实现预期的政策目标。这一标准包括两层含 义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手 段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有 的技术水平或方法论上达成政策目标的可能性 有多大，即能在多大程度上实现政策目标。
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（二）备选方案的设计
第六章政策合法化
第3节 政策合法化的参与者、主体及 主体权限
3.1 参与者 i. 民意代表 ii. 政党 iii. 行政人员 iv. 利益团体 v. 司法机关 vi. 专家学者 vii. 大众传播媒体 viii 利害关系人
第2节 政策合法化的界定：层次与作用
2.1 政策合法化的含义
பைடு நூலகம்
2.2 政策合法化的层次 2.3 政策合法化的作用
2.1 需要明晰的几个概念
（一） 政策(policy) （二） 合法(legality) （三） 合法性(validity\legitimacy) （四） 合法化(legitimating) （ 五 ） 政 策 合 法 化 (policy legitimating):
3、在当代汉语语境中，“合法性”与“合法” 具有相似性，在政治实践和政治研究中有时也出现混 淆。在大多数人的意识中，一项政治行为，只要符合 于法律条文的规定（更多的情况下，只是符合党的政 策规定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。 4、有激进学者如萨托利曾进一步阐释过“法治” 与“立法者统治”的概念，他们认为，在立法者统治 下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那种实际 上应同时具有“形式”的规范和“内容”（正义的价 值与特质）的东西被视为形而上的法律问题而不予考 虑。
（三）近日，新西兰议会以60票赞成，59票反对 通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化 社会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓 的行为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建 立一系列的法律框架，使其受到法律的保护。提 出此项法案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说， 他对这一结果感到高兴，因为他多年来一直在督 促议会去除新西兰目前那些过时、偏颇的法规， 但一直没有行动，现在一切结束了。
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2、政策规划中的政策转移
政策转移，就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、 行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。
政策转移可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规 划和执行阶段，尤其在政策规划阶段，其作用尤为明显。
政策转移的增长存在很多原因。 ——随着全球化的发展，没有哪个国家能够脱离全球经济 体系及摆脱全球的经济压力，从一定意义上来讲，公共政策目 前不仅在民族国家政治体系内发生，同时也在世界体系中发生。 ——同时，各国家越来越多地面临类似的政策问题，有些 问题甚至是共同的，如能源、环境污染等。相似的问题可以由 相似的政策来加以解决，这是政策转移能够产生的一个基础。 ——另外，通信技术的发展，使得各国间在知识、观念等 方面的交流变得通畅和快捷，这是政策转移得一个重要前提条 件。
政策转移对于政策制定的明显得优势在于，政策方案规划得 快速、便捷，又成本低廉。在公共政策方面，政策目标、政策 内容以及政策工具等，都可以成为转移的对象。 在政策规划阶段，政策转移起到了重要的作用。 首先，其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有 启发性，可以提供不同的思路。 其次，其他国家在政策执行中暴露的缺陷，也能够给提供 一定的经验和教训。
（二）公共政策方案的规划
从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后， 为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案 与行动步骤的过程。 关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言， 主要强调两方面： 第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即 参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起 规划、组织规划、帮助规划等作用。 第二，从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标 的确定于政策抉择之间。即涉及对于有关政策目标实施方案的 构建和评估。
（二）公共政策方案的规划
从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后， 为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案 与行动步骤的过程。 关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言， 主要强调两方面： 第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即 参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起 规划、组织规划、帮助规划等作用。
事物总是处于不断的发展变化过程之中，决策问题也不是 一成不变的。在确定决策目标时也要以发展的眼光看问题，科 学地预测问题的发展动向，掌握问题发展的各种可能趋势，使 决策目标具有一定的前由于公共政策解决的社会问题比较复杂，所要达到的决策 目标也不是单一的，往往是多个子目标构成的目标体系。这些 子目标之间要相互协调一致，而且不能与总目标相抵触。 进一步说，也不能与社会总体发展过程中其他问题的决策 目标相矛盾，使各个决策目标之间以及某一决策的子目标与总 目标之间达到一种相互融合的协调性。 （5）目标的规范性。 这是指目标的确定要体现社会公众的利益；符合社会的主 导价值观以及社会普遍认同的道德规范和行为准则。决策目标 还不得和国家的宪法、法律相抵触，否则就会遭到抵制而导致 决策的失败。
安德森，则认为，政策的形成和通过包括三个方面：“公 共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是 怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方 案中被选中的。”
邓恩，在《公共政策分析导论》一书中认为，政策制定过 程，从时间角度看，它们构成一系列独立的阶段：议程建立、 政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估。 从以上对公共政策制定过程的各种不同的理解，这些对政 策制定过程的阶段性认识可分为两类： 一类是广义上的公共政策制定过程，或者叫政策构成，从 政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。 一类是狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标 到抉择政策方案的过程。
第六讲
公共政策的制定与合法化
一、公共政策制定概观 所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对 有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标， 拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。 政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中， 将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和 评价七个阶段。 这是关于政策过程阶段划分的起源。 德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了 对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策 制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案 的创新等几个阶段。
林水波和张世贤提出政策方案的可行性评估应考虑四个层 次的内容：适当，可能，可行，实验。 一般来说，可行性评估包括经济可行性评估，政治可行性 评估，技术可行性评估，行政可操作性评估等。
（3）政策方案评估的标准 ——政治价值标准。政策方案的评估者不可避免地会受到 各种社会政治力量的影响，都有不同的政治目的、政治利益、 政治态度等，这些构成了特定的政治价值标准。 ——成本—效益标准。只有以最小的成本换取最大预期的 社会整体效益的政策方案才是高质量的政策方案。 ——伦理道德标准。主要是政策方案是否符合社会普遍认 同的道德规范和伦理准则，是否得到人们的普遍认同，符合人 们一般的社会心理。
再次，其他国家成功的政策，本国政策主体会依据国情对 政策进行修改。
政策转移也存在着程度的问题。 一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能或是完全的 照搬，或是完全拒绝形式。主要有几种形式：
复制：政策直接的完全的转移；
效法：借鉴政策背后的思想观念； 混合：混合不同的公共政策； 启发：其他国家的政策可能导致本国的政策变化。
（三）抉择政策方案 在公共政策方案分析、论证之后，进入了最后的抉择阶段。 所谓政策方案的抉择，就是评估、论证各种政策方案的基础上 进行比较，最后选择出最佳政策方案的过程。因此这一阶段又 叫抉择活动。 抉择方案的规则
——全体一致同意规则。
——多数抉择规则。多数规则包括两种：简单多数或相对 多数规则。 ——赞成投票原则。
——淘汰投票原则。
案例分析：博物馆免票之困 案例分析：政府拨款请民企老总体检疗养 案例分析：“喝酒文件助长吃喝风，政府是裁判员不是运 动员” 案例分析：苏州為何叫停公務員強制性帶薪休假
（一）为了效率还是为了福利 （二）分析：“三圈理論”檢測公共政策品質 （三）启示：公众滿意度的实现途徑 1、決策視野的多元化。 2、保持“三圓圈”的特定均衡。 3、追求利益的交集。 4、参与性的实现手段。
（2）目标的现实可能性。
目标应根据客观条件量力而行，具备可行性。具体现实条 件包括人力、物力、财力、信息、技术、时间等方面的资源和 国际、国内的社会环境以及社会公众的要求等社会状况。 目标既要源于现实又要高于现实，是经过主观努力应该达 到也能够达到的目标，力戒目标偏高或偏低。 （3）目标的前瞻性。
4、确定决策目标过程中遇到的难题
（1）政治因素以及利益集团的影响。 （2）价值观念的因素。 （3）多种决策目标之间的冲突和矛盾。
5、确定决策目标的意义 （1）决策目标是决策制定的指导方针。 （2）决策目标是决策方案设计所围绕的核心。 （3）决策目标是决策方案评估、论证和最终抉择的基础和 根据。 （4）决策目标为以后的决策执行和执行评估提供了依据。
与合法性相关的一个概念是“合法化”。合法化的基本含 义，指显示、宣称或证明是合法、正当或适当的，以获得支持、 承认或授权。 在一定意义上，合法性是对静态结果的一种评价，合法化 是关于动态过程的一种分析，是使具有合法性和权威性，使得 到认可或批准。公共政策若具有合法性，必须经过一个合法化 的过程。
合法化是国内外学者讨论公共政策制定过程的一个重要方
（3）方案彼此独立，这样容易产生多种方案供评估和选择。 （4）方案要有创新。尽管有些政策问题具有重复性和雷同 性，方案的设计从内容到思路依靠已有的经验和模式也可以进 行，但是，每一个政策都有其特殊性及其未来的变化，因此， 在不同程度上可以采取创新性的方案更好地解决问题。
（5）方案切实可行。力求其可行性和可操作性等。
2、决策目标的分类
3、决策问题与决策目标之间的关系 公共部门决策问题与决策目标之间存在着内在的逻辑关系， 是一种决定与被决定的关系：
分析产生决策问题的原因是确定决策目标的前提，即对决 策目标的设计必须从分析决策问题产生的原因入手；
决策问题的性质决定着决策目标的性质，前者的复杂难易 程度及其变化必然会影响着后者的复杂程度及其变化。
二、公共政策制定的动态过程 （一）公共部门决策目标的确定 1、决策目标的含义及特征 决策目标，就是有关公共组织，特别是政府为了解决有关 公共决策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。
为了确保决策目标的科学性，所确定的决策目标应该具有 以下性质或特征：
（1）目标的具体明确性及针对性。 任何决策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定社 会问题的关注之上的。 决策目标应该明确具体，不能模糊不清或模棱两可。在目 标表述上，其内涵和外延都应当科学和严格，不能产生理解方 面的歧义。明确界定时间和空间，否则将影响问题的解决及社 会效果等。
三、公共政策合法化 1、决策的合法性与合法化 合法性，狭义上，意指根据法律的、符合法律的，与既定 的法律规范相一致的，决策或公共政策合法性，是为了遵守和 维护现行的政治和法律秩序。 不过，法律只是社会规范或制度中的一种，广义的合法性， 涉及比法律、政治更广泛的各种社会规范的正当性，如韦伯所 说的合法秩序就由道德、宗教、习惯、惯例、法律等构成，而 不仅仅是指法律秩序。
1、设计政策方案
政策方案的设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤， 需要注意几个方面的问题： （1）设计政策方案要紧扣政策目标，科学地设计实现有关 政策目标的具体政策行动方案。 （2）规划多重方案。这属于理性决策模式的要求。这可以 尽可能地充分考虑一切可能的解决方案，在备选方案中择优。 同时，多重方案的设计也能为此后修正、调整和更新提供条件。
托马斯•戴伊，认为可以把政策合法化分解为三个功能活动， “即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它 作为一项法规加以颁布。” 我国学者对政策合法化也有研究。 著名学者张金马，认为，“政策合法化是指经政策规划得到 的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关 的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审 查活动所构成的。” 林水波和张世贤在《公共政策》一书中指出，在政治系统 中存在着两种层次的政策合法化，第一层次是政治系统统治正 当性的过程，即合法性过程；第二层次是政策取得法定地位的 过程，即政合法化过程。