综合防灾减灾的战略思维价值理念与基本原则

综合防灾减灾的战略思维、价值理念与基本原

则

郑功成

2012-7-16 11:06:19 来源：《甘肃社会科学》2011年第6期提要: 灾情是中国国情日益重要的组成部分，灾害问题的严重性应当促成提升防灾减灾重要性的社会共识; 防灾减灾能力是多灾之国综合国力的有效构成要素，有必要将防灾减灾从部门分割、局部调控上升为国家战略，并用科学发展观来指导国家综合减灾实践。综合防灾减灾应确立安全第一、天人合一、主动防范的价值理念，遵循发展与防灾减灾结合，预防优先与抗救结合，责任分担与风险分摊结合，工程措施与非工程措施结合，综合治理与重点应对结合，应急管理与长效机制结合的原则。

关键词: 综合防灾减灾; 价值理念; 基本原则

一、治理灾害问题急切需要战略思维

中国是多灾之国，考察中国的历史，堪称是一部灾害史。水灾、旱灾、蝗灾曾经并列为中国历史上的三大自然灾害，历史上因灾致乱的例子不胜枚举。现实中的中国，更因全球气候变化、工业化进程及其他多种原因，进入了灾害多发、群发时期。近年出现的涉灾谣言导致群体性恐慌事件则从另一个侧面反映了公众面对灾害的脆弱心理和对安全保障的渴求。灾害问题正在日益全面而深刻地影响着国家和地区的发展，安全保障已经构成了全民的重要民生诉求。因此，无论是从自然灾害与人为灾害问题日益恶化的现实出发，还是从公众对安全诉求的急剧上升出发，现阶段国家有必要将综合防灾减灾提升为国家战略，通过采取综合有效的应对灾害之策，以增强公众对安全问题的信心，并使灾害问题真正得到缓解。

(一) 灾情已经成为非常重要的国情构成要素

进入本世纪以来，水、旱灾害连年不断，2003年的“非典”及此后爆发的多种传染性疾病蔓延，2008年暴发的南方冰雪灾害、汶川大地震，近年来发生的西南连年干旱及各种环境灾难等，又揭示了多灾之国的中国，灾害正在以多发、频发和非常态的面孔出现。一方面是自然灾害的暴发已经不分南北西东，地震、洪水、干旱、台风、海啸等酿成的重大自然灾害频繁发生，气候变化加剧，人为型自然灾害剧增; 另一方面是人为事故的发生遍及城乡各地，伴随工业化进程而来的是工业灾害全面暴发，环境灾害已经成为危及人的安全与持续发展的重大因素，公共卫生事件乃至恐怖主义的威胁亦让人防不胜防。所有这一切，均标志着在经济社会高速发展的当代中国，灾害以其变异的姿态和严重的损害后果，在时刻提醒甚至警告着我们不能再对其掉以轻心，不能再忽略它的存在与发展。从政治角度出发，各种灾害特别是重大灾害的发展，是对执政党执政能力和各级政府管治能力的考验; 从经济角度出发，各种灾害导致的直接与间接经济损失，以及各项防灾减灾、抗灾救灾的投入，是对国民经济正常发展与微观经济正常运行的重大打击，也是对国家财力及相关经济制度或政策的冲击; 从社会角度出发，各种灾害必然损害正常的社会秩序并产生难以预料的心理冲击，往往容易导致社会失控与秩序混乱。可见，灾害不仅是社会保障与商业保险的风险基础，而且已经成为一切政治、经济、社会活动的重要组成部分; 同样，灾害问题不仅给千百万普通老百姓的生活带来巨大而深刻的影响，而且对整个国家的政治、经济、社会乃至思想文化、伦理道德等多个方面产生重大影响。因此，中国的灾害问题，客观上已经成为构成中国国情的日益重要的组成部分。只有让民众了解国家和所在地区的灾情，让政府了解国情、省情、市情、县情中的灾情，并树立起全民的灾害意识，把减灾纳入到国民经济和社会发展的总体规划及每年国民的自觉行动中

去才能最终保护我们的国家、社区、家庭及亿万人民免受或少受各种灾害的摧残，有利于我们国家和民族的繁荣与发展。

(二) 灾害致因日益复杂化，急切需要综合治理

毋庸讳言，当代中国灾害问题的恶化，与自然界物质运动、工业化、经济全球化等密切相关，也与数十年间未能注意环境保护和重视人类安全有着密切关系。乱砍滥伐、毁林开荒、围湖造田、过度放牧等掠夺自然的现象，曾经在全国各地上演，直接造成过水土流失加剧、水旱风沙等灾情加重的恶果; 在不适宜居住的地方兴建居民区或城镇，在地质灾害频发的地带搞建设，“人定胜天”、“战台风”等不讲科学的抗灾理念，亦曾指导过效果不良的抗灾行为，并为此付出了巨大代价。改革开放以来，一些地方急于发展、急于求富，走的是一条以牺牲环境为代价的经济增长之路，污染遍及城乡，蓝天白云、清新空气、洁净的水已经成为生活奢侈品等。可见，中国灾害问题的恶化，既有宏观决策失误和管理失职、失范的原因，也有经济增长方式落后、不讲科学发展、盲目蛮干以及不重视防灾减灾等原因。在灾害致因日益复杂化的背景下，如果不能从战略高度综合考虑国家的防灾减灾工作，便不可能取得理想的效果。日本“3·11”特大地震引发我国抢购食盐的现象，不仅表明了灾害致因的复杂化，而且揭示了灾害的损害后果亦不再完全取决于灾害的大小，而是加入了其他更多的人为因素在内。因此，面对日益严重的灾害问题，局部治理仍然是必须举措，但仅有局部治理显然不够，当代社会更加需要对灾害问题进行综合治理。

（三) 现行防灾减灾体制存在着分割、失衡的重大缺陷

尽管新中国成立以来，党和政府一直重视防灾减灾工作，从农田水利基本建

设到三峡工程，从城市消防体系建设到“三北”防护林等，各种防灾减灾工程措施确实取得了巨大的成效，但毋庸讳言，由于传统思维的束缚与行政体制的僵化，事实上长期缺乏针对灾害问题的统筹考虑和系统的减灾政策设计，它在减灾实践中的具体表现就是存在着相互分割与投入失衡等内在缺陷。(1)自然灾害与人为灾害分割。众所周知，自然灾害与人为事故存在着成因机理与治理对策方面的差异，但其后果都是导致人民生命财产损失，并且日益与人为或社会原因密切关联。因此，我们需要的应当是完整的灾害与风险意识，是统一的防灾减灾行动以及从工程措施到非工程措施的综合治理。然而，在灾害研究中，自然灾害与人为灾害的研究是分割的，防灾减灾通常被视为自然科学领域的任务，社会科学工作者绝少介入或者无法介入; 即使是自然灾害领域，也存在不同灾种研究相互分割的现象。在灾害管理中，也往往是强调分灾种而治，分环节而治，忽略综合治理。这种灾害分割或者灾种分割的现状，非常不利于形成共同的灾害意识，也不利于建立综合防灾减灾体系。(2)防灾减灾体制分割。在当前的行政体制架构下，自然灾害与人为事故被不同部门分管，如水旱灾害、地震、台风、海洋灾害、病虫害、传染病、火灾、爆炸、交通事故等分别由水利部门、地震部门、海洋部门、农业部门、卫生部门、公安部门、安全监督部门等主管，这种体制有其合理性，但因缺乏综合管理机制和部门之间的有效协调机制，必然带来行业分割与城乡分割，并具体表现在政策分割上。政策分割的后果是缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，有时甚至相互之间产生抵消作用，综合防灾减灾效果可能是负数。(3)防灾减灾投入失衡。主要表现在: 一是减灾投入主体失衡，政府投入大，而企业投入少，市场机制作用有限，家庭或个人的责任重大; 二是减灾投入环节失衡，重灾后救济与重建，轻灾前防范与减灾; 三是工程措施与非工程措施投入失衡，重工程措施投入，轻非工程措施投入; 四是投入与产出失衡，即各地往往对上项目重视，而对项目能否发挥有效作用往往并不重视，一些防灾减灾工程质量低劣或者长期不能发挥作用，个别防灾减灾工程甚至成为恶化灾情