我国政府公共危机管理的问题及对策研究

收稿日期：２０１４０６０３作者简介：王　欢（１９９０），男，山东泰安人，硕士研究生。

研究方向：中国当代行政制度。

我国政府公共危机管理的问题及对策研究王　欢（山东大学法学院，山东威海　２６４２００）摘　要：在经济转轨和社会转型的关键时期，我国政治社会系统不断变迁，利益和权力也不断进行着重新分配。

我国又处于自然灾害频发区，致使自然和社会的各种不稳定的因素频现，加之公共危机的突发性、紧迫性和不确定性，公共危机一旦爆发，其破坏力将造成巨大的经济损失、人员伤亡和政治动荡。

通过分析我国公共危机管理存在的不足之处，结合国内公共危机管理的实际和已有文献资料，提出了提高政府公共危机管理能力，更好应对突发公共事件的对策。

关键词：政府；公共危机管理；问题；对策中图分类号：Ｄ６３０．８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８６０２１（２０１４）０３０００６０６ 经过三十多年的改革开放，我国无论是在经济方面、政治方面还是文化方面的建设均取得了万众瞩目的成就。

在２１世纪经济全球化和政治多极化的背景下，我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，在这个时期，公共危机频发且破坏力巨大，而我国政府近年来在处理公共危机的过程中反映出了许多不足之处。

我国现代学术界对公共危机处理中政府行为的系统研究起步较晚。

但是，随着公共危机频发，引发了我国学者在这方面的研究，陆续出版了一些研究论著，如薛澜、张强、钟开斌著的由清华大学出版社于２００３年５月出版的枟危机管理：转型期中国面临的挑战枠一书对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等进行了分析，对美国等国家的危机管理体系和管理机构做了比较全面的介绍，结合大量的突发事件案例分析，对中国危机管理体系的现状进行了剖析。

中国人民大学张成福教授的枟公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择枠指出了公共危机的特点、危害，并提出建立一个全面整合的危机管理体系（Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎｄｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｅｍｅｒｇｅｎｃｙｍａｎａｇｅ‐ｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ），即在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合组织和社会协作，全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。

论述公共危机管理类的硕士、博士论文也数量庞大。

各类管理类教材也或多或少涉及公共危机应对的问题。

本文将通过对近年来中国政府应对公共危机的实际举措和目前已有文献资料的分析，基于公共危机及公共危机管理的内涵、特点等，探讨我国公共危机管理中的不足并略抒陋见，提出一些提高我国政府公共危机管理能力的对策。

一、公共危机与公共危机管理（一）公共危机的内涵与影响关于危机的基本定义，多位学者给出不同的定义，综合各种观点来看，危机往往是一种突发性的紧急态势或事件，可对组织及其人员、服务、产品、声誉等造成危害，甚至对社会系统造成威胁。

这就要求决策者迅速应对以消弭负面影响。

一般来讲，紧急事件一旦涉及较广泛的公共利益，且必须由以政府为主的公共危机管理部门处理的危机，便可划入公共危机范畴。

关于公共危机的定义多种多样，但是核心观点趋向一致，即公共危机是一种突发性的紧急态势或事件；公共危机威胁多数公众利益；公共危机危害社会正常秩序、社会关系，威胁社会基本价值和行为准则架构等等。

［１］由此我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公众６安徽广播电视大学学报２０１４年第３期利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公众政策和公共资源紧急应对和处理的危险情况和非常事态，具有突发性、紧急性、危害性与破坏性、不确定性和易变性及持续性和扩散性的特点。

当前国际国内环境下，公共危机对社会造成的危害巨大。

概括来说，危机对社会发展造成的危害主要表现在以下几点：首先，公共危机造成财产与生命的损失。

公共危机一旦爆发，会破坏基础设施，破坏人们正常的生产及服务，致使人们的生活质量下降，发展速度减缓、停滞甚至出现负增长，还会引起一系列连锁反应。

第二，公共危机对国家安全和政治稳定产生影响。

从本质上来看，公共危机的发生并不可怕，可怕的是由于政府公共危机管理和政策上的失误、政府与民众间缺乏必要的沟通等等造成的社会公众对政府失去认同感与信任感。

这种信心危机一旦蔓延，就会产生连锁效应，就会使国家安全、社会政治的发展与稳定受到威胁。

第三，公共危机对经济增长造成影响。

任何公共危机的突发都可对本国、周边国家的经济增长产生影响，甚至可以影响全球。

如１９９４年在印度某地发生鼠疫，虽然死亡人数不多，但由于当地政府处理不当，加之鼠疫属于传染性疾病，引起了国内和国际社会的恐慌，造成了２０亿美元的经济损失。

虽然并不是所有的危机都能对经济增长产生如此巨大的影响，但我们应该认识到，如果对危机处理不当，其后果将是十分严重的。

反之，公共危机发生又包含着新的发展机遇。

从公共管理的意义上而言，危机的出现可以促使政府发现、应对、解决公共问题，使政府对自己的政策、行为、制度重新进行评估，以改进政府管理工作中的不足之处。

如果一个政府或者社会足够理性，危机爆发造成的政治经济上的影响往往会转化为促进力，而政府和社会往往会关注到导致危机出现的因素或者发展的薄弱环节，从而使之成为新的研究方向或经济增长点。

［２］总之，危机既带来破坏和灾难，但是也包含着新的发展机遇。

（二）公共危机管理的内涵与必要性公共危机管理属于危机管理，是危机管理的特殊类型。

危机管理经过２０多年的发展，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。

而公共危机管理主要是以政府为主体的公共部门运用公共权力，整合社会资源，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、应急、评估、善后重建等技术手段，预防和减轻公共危机灾害，将社会公共利益的损失降低到最小限度，从而使社会生活迅速恢复到正常状态的管理活动。

当前世界正处于社会变革期，政府决策环境中的不确定因素正在增加，民众的风险承受心理尚不够成熟，网络、手机等新媒体技术的出现使信息传播管理遇到前所未有的挑战，多方面的原因导致公共危机管理成为政府公共管理的重要职能，公共危机管理的意义重大，其必要性也日益凸显。

首先，当前世界进入了一个公共危机频发期。

从社会发展的角度看，经济全球化促使了世界经济社会的高速发展，同时也使公共危机进入了一个频发期。

世界各国面临的公共危机发生的次数越来越多，类型趋于多样化，规模与破坏力也前所未有；从自然的角度看，由于人类发展忽视地球的生态环境，致使世界上自然灾害频繁，灾害种类多、灾害损失严重。

其次，全球政治经济已经成为一个整体，任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都有可能扩散到整个世界。

任何一种公共危机都可能是国际性的公共危机，同样，任何国际性的公共危机在一定意义上讲又都是本地区的公共危机。

从某种意义上说，经济贸易上的全球化加速了公共危机的传播，增强了公共危机辐射效应。

第三，城市化进程加快，都市生态更加脆弱。

城市在为我们提供便利的物质和生活条件的同时，又增加了我们遭受公共危机危害的破坏性和可能性。

城市是大规模人口的聚集地，且人群流动性高，一旦发生地震、疫情等突如其来的灾难，其破坏程度也极大地增强。

第四，社会压力增加导致公共危机的频发。

随着社会竞争机制的不断深化，人们的行为方式、人际关系、价值观念、伦理道德等发生重大变化，人与人之间、人与群体或社会之间的冲突和压力越来越大，越来越多的人成为心理疾病的患者或潜在患者。

巨大的社会压力和冲突导致一些人敌视、报复他人和社会，从而引发公共危机。

总之，当前社会中公共危机已由非常态变成了社会生活的常态，公共危机几乎是无时没有、无处不在，加强公共危机管理刻不容缓。

政府作为公共危机应７王　欢：我国政府公共危机管理的问题及对策研究对主体，承担着管理和应对公共危机的责任，政府公共管理水平的一项重要指标就是政府的公共危机管理能力。

［３］二、当前我国公共危机管理的问题及成因我国目前公共危机管理取得了一些成绩，但公共危机的预警，应急，处理与善后仍然存在许多问题，一旦爆发公共危机，造成的损失依然巨大，究其原因，主要有以下几点：（一）公共危机管理的相关立法较少法律手段是公共危机管理过程中的一个非常重要的手段，建立健全公共危机管理的相关法律就显得十分必要。

整体而言，我国公共危机管理的法律法规体系有待完善，我国尚缺乏一部正式完整的公共危机管理法，关于危机或者紧急状态的规定在我国的宪法中也没有体现，政府的紧急状态应对也没有明确的法律授权。

因此，为了使政府公共危机管理走上法制化的轨道，使危机管理工作具有法律依据，必须加强公共危机管理方面的立法工作。

（二）公共危机管理体制效率低下目前我国应对公共危机的责任不够明确，尚未形成科学、协调、高效的公共危机管理体制。

另外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，社会公众的广泛参与对公共危机管理的作用微弱。

高效统一的公共危机管理体制必须让包括政府在内的公共组织、私营组织、非营利组织等都以各种方式参与到公共危机管理过程中，才能使公共危机得到更为迅速、恰当的应对。

（三）公共危机管理机制不完善降低公共危机损害的最为有效的方法就是避免其发生，而不是出现了危机之后的力挽狂澜。

这就需要公共危机的预警工作。

我国目前没有专门的危机预警机构。

危机监测不力、预警机制不健全有体制方面的问题。

部分政府官员的危机防范意识弱，对于具有潜在危机性质的一般事件认识不到位，危机意识和心理适应能力比较差，同样影响着预警机制的正常运作。

我国政府在公共危机管理过程中的信息沟通机制也不完善。

首先，我国政府组织的层级、部门较多，政府内部各部门之间，各级政府间以及不同地区的同级政府之间信息沟通和共享机制欠缺。

其次，政府与社会公众、大众媒体之间缺乏有效的沟通。

这会使政府在危机爆发前和爆发初期难以及时、准确地收集有效信息，无法及时制定出有效的应对措施，进而影响危机处理的整个过程。

危机事态得到控制并不意味着危机管理过程的结束，我国政府公共危机管理绩效评估体系也存在以下几个方面的问题：一是评估主体单一，二是评估的标准不统一，三是评估对象的片面性。

［４］（四）政府及公众的危机意识薄弱应对公共危机，关键还是要靠人，只有以人为本，才能更好地应对危机、恢复社会生活常态。

我国正处于社会转型的关键时期，公共危机种类比以往大大增多，出现的次数也逐渐增加。

既有自然灾害、人为事故等传统类型危机，也包括恐怖袭击、生态破坏等新型的危机。

如果没有居安思危、未雨绸缪的意识，危机一旦爆发，往往导致政府与社会措手不及，无法在第一时间制定应对危机的策略，造成的损失也将增大。

（五）公众的危机承受和应对能力有待提高在近些年的公共危机预防工作上，我国政府平时忽视危机的教育宣传，很少组织公共危机应急演习，而普通民众平时也极少学习危机相关知识，并且对公共危机存在一种侥幸心理，这就使得公共危机一旦爆发，政府与社会均无法应对；在危机面前自救与互救能力也很薄弱，如在公共场合发生紧急事件时造成的踩踏事故、秩序紊乱、惊慌失措，以及大规模疫情爆发时的囤积稀缺商品、谣言传播等，更加重了公共危机造成的损失。